III SA/Kr 96/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Prezydent Miasta decyzją nr [....] z dnia [....] 2013 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego W. Z. w związku z opieką nad matką J. Z. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia bądź innej działalności zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny. Natomiast zdaniem organu W. Z. nie spełnił tej przesłanki, bowiem prowadził on działalność gospodarczą od dnia 31 marca 2008 do dnia 31 marca 2010 r., zaś po tym terminie nie wykonywał żadnej działalności zawodowej ani nie podjął pracy o charakterze zarobkowym. W. Z. stwierdził, że zrezygnował z zatrudnienia w związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki. Natomiast organ nie dał mu wiary i stwierdził, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź innej działalności zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny. W. Z. od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż zrezygnował z wykonywania działalności zarobkowej w 2010 r. w z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją o sygn. akt: [....] z dnia 7 listopada 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że istotą przedmiotowej sprawy jest ocena, czy W. Z. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorą matką, bowiem prowadził działalność gospodarczą od 31 marca 2008 do 31marca 2010 r., zaś po tym terminie nie wykonywał żadnej działalności zawodowej ani nie podjął pracy o charakterze zarobkowym. Kluczowe zdaniem organu dla przyznania przedmiotowego świadczenia jest wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Organ stwierdził brak występowania takiej relacji, z uwagi na fakt, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez W. Z. dopiero w 2010 r., a niepełnosprawności jego matki wystąpiła już w roku 1996. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. Z., wskazując, iż zrezygnował z wykonywania działalności zarobkowej w 2010 r. w z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką. Podniósł, że jest jedynym opiekunem matki i w związku z jej pogarszającym się stanem zdrowia musiał zrezygnować z prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | |Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy | |administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te | |kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub | |procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo | |naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź | |stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane| |zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. | |Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu | |uzasadniającym jej uchylenie. | |W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach | |rodzinnych (dalej powoływanej jako u.ś.r.), regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony | |został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach | |rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy | |przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. | |poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z | |koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto specjalny| |zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w | |przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., czyli przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione| |od spełnienia kryterium dochodowego. | |Na wstępie należy wskazać, że sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z| |uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014| |r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. | |Spór powstały między skarżącym, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżący jest osobą, która "rezygnuje z | |zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Pozostały, prawnie doniosły element stanu| |faktycznego, a to kryterium dochodowe, strony w zasadzie pomijają. Skarżący stwierdził, ze względu na pogarszający się stan matki był | |zmuszony do rezygnacji z pracy. Został mu przyznany zasiłek, świadczenie pielęgnacyjne decyzją od 1 grudnia 2011 r. bezterminowo. | |Organy obu instancji porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy | |stwierdziły, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie | |bezpośrednio zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Rezygnacją z zatrudnienia jest | |każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Zdaniem sądu organy administracji | |powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu rezygnacji z zatrudnienia. W realiach niniejszej sprawy w | |zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż kluczowe dla przyznania przedmiotowego świadczenia jest wystąpienie związku przyczynowo - | |skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Organ stwierdził brak | |występowania takiej relacji, z uwagi na fakt, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez W. Z. dopiero w 2010 r., a | |niepełnosprawności jego matki wystąpiła już w roku 1996. Organ zupełnie pominął fakt, iż skarżący miał przyznane świadczenie | |pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Nie ustosunkował się do tej okoliczności, chociaż przesłanki przyznania tych świadczeń są | |podobne. Organ nie wyjaśnił, co skarżący robił w okresie między rezygnacją z zatrudnienia a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W | |ocenie Sądu taka konstatacja organów, iż rezygnacja nie ma związku przyczynowego z opieką nie tylko nie pokrywa się ze zgromadzonym w | |sprawie materiałem dowodowym, ale przeczy zarówno logice, jak i zasadom doświadczenia życiowego, choćby dlatego że stan osoby starszej | |i chorej pogarsza się z wiekiem. | |Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa| |w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku | |opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują| |z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. | |Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny. Raz jeszcze należy | |podkreślić, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest wynagrodzenie rezygnacji z zatrudnienia, ale finansowa pomoc skierowana | |dla osób realizujących obowiązek alimentacyjny w kwalifikowany sposób. | |Jak już wyżej wskazano, organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu rezygnacji z | |zatrudnienia. Innymi słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy | |niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 | |a u.ś.r. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno | |zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego). Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że | |zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ani organ pierwszej instancji ani odwoławczy nie przeprowadziły | |wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia celu rezygnacji skarżącej ze statusu osoby bezrobotnej, a swoje wnioski w tym | |zakresie oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celem specjalnego zasiłku | |opiekuńczego. | | Zaznaczyć należy, że skoro sąd administracyjny został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje kontroli legalności | |władczych działań organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach obywateli, to dokonując kontroli prawidłowości wydanych | |decyzji, sąd ten nie może domyślać się, co legło u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu. Kwestia prawidłowości | |ustalenia przekroczenia kryterium dochodowego jest jednym z elementów stanu faktycznego sprawy i aby rozstrzygnięcie, co do istoty | |można było uznać za zgodne z przepisami, także i ten procesowy aspekt powinien być weryfikowalny. Powyższe obrazuje dostatecznie, że | |tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przypadku, nie mogło zostać uznane za prawidłowe i wystarczające dla podjęcia | |merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. | |Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania | |wynikające z niniejszego uzasadnienia. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia z | |uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką. | |Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo i jako taka powinna zostać uchylona na zasadzie art. 145 §| |1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z kolei w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego | |załatwienia sprawy – środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji. |