III SA/Kr 966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w formie posiłków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji z dnia 1 kwietnia 2010 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmawiającej przyznania J. F. pomocy finansowej w formie posiłków art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 175 poz. 1362), § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 77, poz. 672), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055), art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż J. F. nie współpracuje w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej z organem I instancji, do czego zobowiązuje art. 4 ustawy o pomocy społecznej, odmawiając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji wskazał, iż kierował do Wnioskodawcy pisma wzywające Stronę o sprecyzowanie swoich oczekiwań i wzywające do wyznaczenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz informujące o konieczności przygotowania niezbędnych dokumentów do ustalenia stanu faktycznego. Pomimo odebrania wezwania i stawienia się w siedzibie organu I instancji J. F. nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ I instancji biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, w szczególności zaś brak możliwości ustalenia sytuacji życiowej strony, z uwagi na uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, będącego podstawowym narzędziem w toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a także na brzmienie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, stanowiącym podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na lekarstwa, nabycie bielizny osobistej, w tym spodni, koszul, swetrów, marynarek, kurtek, i mieszkania. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył J. F. W odwołaniu zakwestionował twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Stwierdził, iż nie może wskazać miejsca stałego pobytu, gdyż takiego nie posiada, przebywa czasowo na terenie Galerii [...], Tesco, Dworca PKP, i kościołów. Jednocześnie Odwołujący się wskazał, iż wielokrotnie składał skargę na działanie MOPSu. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi, iż jak wynika z akt sprawy J. F . jest osobą bezdomną, objętą pomocą MOPS, m.in. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] orzeczono o przyznaniu J. F. świadczenia w formie czasowego schronienia w okresie od dnia 13.01.2010 r. do dnia 31.03.2010 r. w Noclegowni i Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...]. Pomoc finansowa, o której przyznanie wnioskuje J. F. udzielana jest na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl przepisu art. 39 ust. l i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, formułuje art. 8 ust. l cytowanej ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł lub osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł (zgodnie z § l pkt l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.09.127.1055), w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności takich jak m.in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej powinno być, zgodnie z wymogami art. 106 § 4 omawianej ustawy o pomocy społecznej, poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego (z wyjątkami dla tej sprawy nieistotnymi), którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o w/w pomoc. Dokonanie tych ustaleń spoczywa na pracownikach socjalnych, którzy jak wynika z Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzając wywiad, biorą pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Z przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej strony czyniącym ją uprawnioną lub nieuprawnioną do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jest to jednocześnie niezbędny środek dowodowy w tym postępowaniu, którego przeprowadzenia organ administracji nie może zaniechać zastępując go innymi dowodami. Taka konkluzja wynika z jednoznacznego brzmienia przywołanego przepisu, który nie pozwala w tym względzie organowi na swobodę interpretacyjną czy też uznaniowość. Dalej organ II instancji podnosi, że jak wynika z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie zasadne jest twierdzenie organu I instancji, że Strona nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Świadczy o tym cała historia tego postępowania oraz widoczne w aktach sprawy próby nawiązania ze stroną kontaktu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W szczególności brak po stronie J. F. woli do spełnienia koniecznych do otrzymania pomocy warunków -dopełnienia formalności sporządzenia wymaganego prawem wywiadu środowiskowego. Organ I instancji zwracał się do J. F. o stawienie się w siedzibie organu I instancji w celu ustalenia miejsca i terminu wywiadu środowiskowego, w odpowiedzi na powyższe w dniu 24 marca 2010 r. J. F. w siedzibie organu I instancji odmówił podania miejsca swojego pobytu i nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Dodaje organ, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej są wiążące nie tylko dla samych organów administracji publicznej wydających decyzje w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczeń o charakterze pomocy lecz również dla osób ubiegających się o przyznanie im owych świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przedmiotowej sprawie owo współdziałanie winno polegać na umożliwieniu pracownikom organu I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przedłożeniu wymaganych dokumentów, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazywanie przez stronę, że nie posiada stałego miejsca pobytu nie można uznać za wystarczające, gdyż pracownik organu I instancji może przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu wskazanym przez Wnioskodawcę - także w miejscu czasowego pobytu np. na dworcu czy wskazywanej przez Odwołującego się galerii handlowej, w umówionym czasie i terminie. Ponadto organ podkreślił, że niezależnie od regulacji wynikającej z w/w ustawy także kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na organy administracji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy nie udowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony, na przykład w sprawach wszczętych na jej wniosek w celu przysporzenia jej określonej korzyści. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1605/96 " nie można twierdzić iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć , że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów spoczywa na tych organach ". W przedmiotowej sprawie jasnym jest, iż strona w istocie znajduje się w ciężkiej sytuacji zdrowotnej i materialnej, jednakże w takim przypadku należałoby oczekiwać, iż dołoży ona wszelkich starań do uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze strony powołanych do tego organów. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy nawet jeśli dochodziło do spotkania strony i pracowników organu, strona uniemożliwiała ustalenie jej sytuacji materialnej odmawiając udzielania wyjaśnień (tak jak w dniu 24.03.2010 r. ). Wskazał też organ, iż J. F. odbiera na poste restante kierowaną do Niego korespondencję, składa kolejne wnioski o pomoc, w terminach ustawowych składa odwołania od rozstrzygnięć organu I instancji. Nie jest więc tak, by pozbawiony był On zupełnie możliwości rozeznania swojej sytuacji prawnej, zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, iż wielokrotnie był On informowany o zasadach przyznawania pomocy społecznej i konieczności dostosowania się do określonych przepisami procedur administracyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. F. Skarżący podniósł "rażące naruszenie Europejskiej Komisji Praw Człowieka i ONZ w całości opatrzone błędami prawnymi". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o przyznanie zasiłku celowego. Sąd uznał. iż skarga J. F. jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Uprawnienie do zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Ustalenie sytuacji materialnej i życiowej osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy), który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi jeden z elementów postępowania dowodowego. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie wywiadu środowiskowego), a także ocenę warunków zamieszkania. Organy zarówno I jak i II instancji uznały, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu świadczyło o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, które, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było podstawą do odmowy przyznania świadczeń. W toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W niniejszej sprawie organy w ogóle nie oceniły natomiast sytuacji bytowej J. F. uznając, iż jego bierna postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może jednak sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Sąd pierwszej instancji w swoim orzeczeniu stwierdził natomiast, że wywiad rodzinny nie został przeprowadzony z przyczyn leżących po stronie skarżącego, co uprawniało organ do oceny odmowy przyznania świadczenia. Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga rzeczywiście aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy (por. tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. I OSK 1558/09). W sprawie niniejszej zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie podjęły się czynności dowodowych, co powoduje, że zastosowanie przez w sprawie art. 11 ust. 2 ustawy jest przedwczesne. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać. Zwłaszcza, że, jak wynika to z uzasadnienia decyzji zaskarżonej, J. F. objęty jest pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i były mu już przyznawane zasiłki celowe oraz inne świadczenia. Jego sytuacja bytowa jest znana organowi I instancji, a wywiad środowiskowy był przeprowadzony w związku z przyznaniem mu decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. świadczenia w formie czasowego schronienia w Noclegowni i Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn. Organowi I instancji wiadomym jest, iż skarżący jest osobą bezdomną, nie posiadającą żadnych dochodów. Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Należy nadto podnieść, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Jest to, więc tylko możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu takiej analizy nie dokonano i to zarówno przez organ I instancji jak i Kolegium, choć w ocenie Kolegium skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji. Nie rozpatrzono, więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącego wymaga przyznania świadczeń biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powyższe ustalenia uzasadniają twierdzenie, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie stwierdzenia, że brak współdziałania ze strony skarżącego to uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie nastąpiła odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na lekarstwa, nabycie bielizny osobistej, w tym spodni, koszul, swetrów, marynarek, kurtek, i mieszkania. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącego uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.