III SA/Kr 978/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr 71/EU-O/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją nr 71/EU-O/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 24 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wypłaty B. M. (dalej: "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za lata 2011-2013. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 171, dalej: "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w N. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w świetle którego sposób obliczenia ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją. Z zaświadczenia z dnia 5 grudnia 2019 r. wynika, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem z dniem 5 sierpnia 2014 r. ze służby w Policji wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 12410,93zł brutto za 80 dni niewykorzystanych urlopów oraz 620,55 zł brutto za 32 godziny niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r., wydanym na wniosek skarżącego, Komendant Powiatowy Policji w N. zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie, postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia 24 lutego 2023 r., nr [...] Komendant Powiatowy w N. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w wyniku którego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy o Policji, nie daje podstaw do przyznania policjantom uprawnienia do ekwiwalentu w innej wysokości. W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. skarżący zarzucił, że organ wydał decyzję pozostającą w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. naruszając w ten sposób prawa skarżącego wynikające z Konstytucji RP. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. Organ II instancji wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). W świetle przepisów powołanej ustawy, w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajdują zastosowanie przepisy dotyczące ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Oznacza to, że od dnia 1 października 2020 roku w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące obliczania ekwiwalentu za zaległe urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z przelicznikiem 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; - naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącemu realizacji zagwarantowanego Konstytucją prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pod pretekstem zastosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach i z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do dokonania czynności wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W dniu 30 listopada 2023 r. odbyła się rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Skarżący telefonicznie poinformował Sąd, że nie stawi się na rozprawie i nie wnosi o jej odroczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska organów, że brak jest podstawy prawnej do naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop. Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Sprawa wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop była już przedmiotem licznych wypowiedzi wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę podziela wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) w związku z art. 115a ustawy o Policji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5921/21), dlatego poniżej ją przytacza. NSA wskazał, że na aprobatę zasługuje prokonstytucyjna wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji należy ocenić jako błędną. W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podniósł, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa,). Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.