III SA/Kr 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu M. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Uchwałą Nr [...] z dnia 23 maja 2016 r. Rada Gminy dokonała wyboru Przewodniczącego Rady Gminy. M. P. w dniu 27 maja 2016 r. złożył wniosek o usunięcie naruszenia prawa powyższą uchwałą. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. uznała wezwanie za nieuzasadnione. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 23 maja 2016 r. zarzucając jej sprzeczność z prawem polegającą na naruszeniu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie procedur wyboru przewodniczącego rady. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że jako radny i zarazem przewodniczący Klubu Radnych "Samorządna Gmina" Gminy uważa, że realizacja jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa doprowadziłaby do ponownego głosowania nad wyborem przewodniczącego Rady i dokonania wyboru osoby mniej kontrowersyjnej, a stosunek głosów za i przeciw (przy wykluczeniu się kandydata z głosowania) byłby wyraźny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zwrócono uwagę na fakt, że skarżący M. P. występował w skardze jako Przewodniczący Klubu Radnych "Samorządna Gmina", a wniosek o usunięcie naruszenia prawa wnosił jako radny, uchybiając w ten sposób przesłankom skutecznego wnoszenia skargi zgodnie z procedurą postępowania przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z regulaminem klubu radnych "Samorządna Gmina" członek klubu jest zobowiązany na zewnątrz reprezentować stanowisko przyjęte do realizacji na podstawie uchwały. Rolą przewodniczącego jest jedynie kierowanie pracami klubu, zwoływanie obrad i reprezentowanie klubu na zewnątrz. Klub podejmuje wiążące uchwały na zebraniu ogólnym. Klub może reprezentować swoje stanowisko poprzez inicjatywy wymienione w § 9 regulaminu. Jest to katalog zamknięty, który obejmuje przedstawianie stanowiska klubu podczas obrad sesji rady, komisji rady oraz przewodniczącemu rady, wójtowi gminy, przedstawianie stanowiska klubu mediom i mieszkańcom oraz występowanie z inicjatywą uchwałodawczą. Istnieje domniemanie, że przewodniczący klubu radnych M. P. nie posiada legitymacji do występowania w imieniu klubu przed sądami administracyjnymi. Ponadto w judykaturze zaakceptowane zostało stanowisko Sądu Najwyższego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, tym samym to podmiot musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP 2004/7/114). Istnieje wymóg "realności", "właściwości" i "konkretności" interesu prawnego, a więc legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 208/15). Tymczasem Rada Gminy kolegialnie (a zatem również członkowie klubu radnych) wyrazili swoje stanowisko poprzez podjęcie uchwały nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. uznając wniosek radnego P. do usunięcia prawa jako bezzasadny. Dalej wskazano, że w ocenie Rady Gminy skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzuca uchwale sprzeczność z prawem polegającą na naruszeniu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnych szczególnych ograniczeń jeśli chodzi o fakt zgłaszania kandydatów na stanowisko przewodniczącego z wyjątkiem tego, że kandydatem może być wyłącznie radny danej gminy. Inicjatywę w zakresie zgłaszania kandydatów na przewodniczącego rady gminy posiada każdy radny. Radny kandydat musi wyrazić zgodę na kandydowanie. Głosowanie w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy odbywa się w sposób tajny, tj. w sposób wykluczający możliwość ustalenia sposobu głosowania poszczególnych radnych zarówno przez innych radnych, jak i przez osoby trzecie (w tym również przez organ wykonawczy gminy). Żaden przepis Statutu Gminy nie nakazuje wyłączenia się z głosowania kandydata na funkcję przewodniczącego. Przewodniczącym zostaje radny, który uzyskał bezwzględną większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (pojęcie "bezwzględnej większości głosów" powinno być rozumiane jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, a także nie ma zakazu wyłączenia się od głosowania kandydata na przewodniczącego) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. II SA/Po 188/11). Zgodnie z § 69 ust. 2 Statutu Gminy głosowanie bezwzględną większością ustawowego składu Rady oznacza, że przechodzi kandydatura, która uzyskała liczbę całkowitą ważnych głosów oddanych za wnioskiem lub kandydatem, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady, a zarazem tej połowie najbliższą. Bezwzględna większość głosów przy nieparzystej liczbie głosujących zachodzi wówczas, gdy na kandydaturą została oddana liczba głosów o 1 większa od liczby pozostałych ważnie oddanych głosów (§ 69 ust. 4 Statutu Gminy). Regulamin głosowania nad powołaniem radnego na funkcję przewodniczącego przyjęty uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 23 maja 2016 r. nie zawiera nakazu wyłączenia się kandydata z głosowania. Art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów Gminy określa statut. Regulamin przyjęty na sesji 23 maja 2016 r. jest zbieżny w tym zakresie z zapisami statutu - Komisja Skrutacyjna wyczytuje nazwiska radnych z listy. Żaden z radnych nie wnosił w tym temacie zastrzeżeń do regulaminu. Regulamin jest tożsamy z dotychczasową praktyką organów Gminy (protokół nr [...] I sesji Rady Gminy z dnia 28 listopada 2014 r., protokół nr [...] z i sesji Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2010 r., protokół nr [...] z I sesji Rady Gminy z dnia 27 listopada 2006 r.). Poprzez zapewnienie prawa udziału w głosowaniu wyborczym samorząd zapewniał do tej pory realizację prawa politycznego radnych jako obywateli i dowodził poszanowania demokracji. W ten sam sposób skarżący M. P. został wybrany na Przewodniczącego Rady Gminy w dniu 27 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nie będące aktami prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem nie będącym aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę nie będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W tej sprawie skarżący wniósł skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658 z późn. zm.) nadano nowe brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki umożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi, a więc czy skargę wniesiono na akt organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, czy wniesiono skargę poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy skargę wniesiono w terminie i czy po stronie skarżącego zachodzi przesłanka naruszenia przysługującego mu interes prawnego lub uprawnienia. Niewątpliwie uchwała o wyborze przewodniczącego rady gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W tej sprawie skarżący poprzedził skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została również wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu liczonego od dnia otrzymania odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pozostaje jeszcze do ustalenia, czy po stronie skarżącego zachodzi sytuacja naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Jak wynika z art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Brak wykazania przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi. W tej sprawie skarżącym jest radnym Rady Gminy. Jak już wcześniej wskazano skarżący swój interes prawny upatruje w naruszeniu art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Oceniając legitymację skarżącego wyjaśnić należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny tego konkretnego skarżącego, który musi być dla tego skarżącego własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązujący (tak por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, opub. w OTK-A 2008, nr 7, poz. 121; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, opub. w ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01). W ocenie składu Sądu posiadanie interesu prawnego oznacza, że skarżący wskazuje przepis prawa lub chociażby normę prawnie uregulowaną, która uprawnia tego konkretnego skarżącego do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprost wskazuje się, że interes stanowiący przesłankę do skutecznego wniesienia skargi musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a jedynie wyjątkowo z przepisów prawa procesowego lub prawa ustrojowego. Tym samym należy stwierdzić, że skutecznie ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego, a wyjątkowo także prawa ustrojowego lub procesowego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Obowiązkiem skarżącego było więc wskazanie w skardze istnienia związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym skarżącego, a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zawiera regulacji pozwalającej każdemu na skutecznie wniesienie skargi i to niezależnie od tego, czy sama skarga zawierałaby zasadne argumenty przeciwko zaskarżonej uchwale. Przepis ten nie jest oparty o skargę powszechną służącą każdemu członkowi wspólnoty samorządowej tylko z samego faktu przynależności do tejże wspólnoty. W ocenie Sądu skarżąc nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego własny, indywidualny interes prawny. Poza wskazaniem, że radny rady gminy nie może głosować przy podejmowaniu uchwały w sprawie wybrania tego radnego na stanowisko przewodniczącego rady gminy nie wywiedziono w żaden sposób, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego i pozbawia go np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Jak wynika z akt sądowych sprawy (akta sprawy, protokół sesji z dnia 23 maja 2016 r. karty nr 37-40), skarżący nie był ani kandydatem na stanowisko przewodniczącego Rady Gminy ani też nie był odwołanym Przewodniczącym tej Rady. Skarżący jest jednym z radnych i uczestniczył w sesji Rady Gminy w dniu 23 maja 2016 r. na takich samych prawach jak każdy inny radny. W orzecznictwie sądów administracyjnych art. 25a u.s.g. jest czasami rozpoznawany łącznie z art. 19 ust. 1 u.s.g. Z tych przepisów wywodzi się, że art. 19 ust. 1 u.s.g. może stanowić podstawę do uznania interesu prawnego radnego, ale tylko takiego, który jest kandydatem na stanowisko przewodniczącego rady, a to z kolei może mieć znaczenie w odniesieniu do kwestii dopuszczalności oddania przez niego głosu w trakcie głosowania o jego wyborze (art. 25a u.s.g.) (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1865/09). W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę sam fakt bycia radnym nie stanowi dodatkowej przesłanki umożliwiającej skuteczne zaskarżanie podejmowanych przez radę gminy uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia wprawdzie mieszkańca gminy możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, ale tylko wtedy, gdy interes prawny lub uprawnienie takiego radnego zostały tą uchwałą naruszone. Nie można traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Skarżący nawet będący radnym - tak jak każdy inny zainteresowany podmiot - musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Samo kwestionowanie legalności uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2534/10, opub. w Lex nr 992527). Dodatkowo należy wyraźnie podnieść, że radny nie jest uprawniony do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Już w wyroku z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, opub. w ONSA 1992/3-4/89 (zaakceptowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1994 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, opub. w ONSA 1995/2/73) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rekapitulując należy stwierdzić, że skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Skarżący jako radny Rady Gminy ani nie został wybrany na stanowisko Przewodniczącego tej Rady, ani też nie był kandydatem na stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy, co oznacza, że członek organu stanowiącego Gminy nie ma on interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., których naruszenie może być podstawą skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia 23 maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie dokonania wyboru Przewodniczącego Rady Gminy. Pogląd przyjęty w tej sprawie znalazł potwierdzenie np. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 378/16 utrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2035/16. Z tych wszystkich względów Sąd - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę odrzucił. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku odrzucenia skargi Sąd zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.