III SA/Kr 983/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr SKO-NP-4115-92/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej B. K. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. skarżąca B. K. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – M. M. legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Czarny Dunajec 13 lutego 2023 r., znak: GOPS.5211.81.2023 odmówiono skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia prawo do świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oparciu odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na kryterium wynikającym z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co z kolei w ocenie skarżącej determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 8 kwietnia 2024 r., nr SKO-N-5115-92/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, stwierdzono, że mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazano, że z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Następnie przywołując okoliczności faktyczne stawy wskazano, że niepełnosprawna matka skarżącej mieszka ze skarżącą i jej rodziną. Od 1 listopada 2019 r. legitymuje się orzeczeniem kwalifikującym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. W uzasadnieniu orzeczenia o niepełnosprawności podano, że pozostaje ona w leczeniu z powodu choroby Parkinsona, zaburzeń urojeniowych i wymaga kontroli onkologicznej. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że jej matka praktycznie cały czas spędza w łóżku, korzysta z pampersów, ze względu na skutki choroby Parkinsona i zaburzeń świadomości jest całkowicie zależna od jej opieki. Opiekę tę, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, sprawuje całodobowo od trzech lat i z tego powodu zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wskazał pracownik socjalny po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, matka skarżącej jest obłożnie chora i jest w pełni zależna od opieki osób trzecich. Skarżąca oświadczyła, że zakres opieki sprawowanej nad matką obejmuje: mycie, karmienie, zmiana pampersów, podawanie leków, sprzątanie, gotowanie, wożenie do lekarzy oraz prowadzenie szeroko rozumianego gospodarstwa domowego. Na propozycję pracownika socjalnego przeprowadzający wywiad objęcia matki pomocą w formie usług opiekuńczych, skarżąca stwierdziła, że to nie rozwiąże problemu opieki nad matką bo świadczone usługi są niewystarczające i matka nie może zostać sama przez dłuższy okres, wymaga przebywania z nią całodobowo. Organ ustalił, że oprócz skarżącej są jeszcze dwie osoby zobowiązane w równym stopniu co skarżąca do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Z oświadczeń skarżącej wynika, że jej rodzeństwo nie uczestniczy opiece nad matką ponieważ brat legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności i przebywa w domu pomocy społecznej, a siostra mieszka w tej samej miejscowości co matka jednak pracuje zawodowo, jest jedynym żywicielem rodziny i nie może zrezygnować z pracy. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że jakkolwiek matka skarżącej wymaga pomocy i opieki, to jednak biorąc pod uwagę zakres wskazanej przez skarżącą opieki, możliwość skorzystania z usług opiekuńczych i fakt, że jest jeszcze siostra skarżącej mieszkająca w tej samej miejscowości co matka - jest możliwe takie zorganizowania opieki ażeby skarżąca nie musiała rezygnować z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego specyfika pracy w gospodarstwie rolnym pozwala dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Zatem uznano, że w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a/ art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca spełnia wszelkie warunki formalne i materialne warunkujące przyznanie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaną opieką nad niepełnosprawną matką i nie zachodzą żadne z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; b/ art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przejawiającymi się między innymi w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego celem ustalenia, czy m.in. pozostali członkowie rodziny skarżącej są w stanie podjąć opiekę nad niepełnosprawną matką w sytuacji, kiedy organ był do tego obowiązane także z urzędu; c/ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej uzasadnienia faktycznego i prawnego swojej decyzji, w szczególności jakich przesłanek ustawowych skarżąca, wnioskująca o udzielenie jej prawa do świadczeń pielęgnacyjnych nie spełnia oraz na jakiej dokładnie podstawie faktycznej organ II instancji stwierdza iż na gruncie niniejszej sprawy możliwym jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką bez konieczności rezygnowania z wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję 8 kwietnia 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b). Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Konieczne jest poczynienie w tym zakresie kompleksowych ustaleń i poddanie ich wszechstronnej ocenie. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Nie było też wątpliwości, że skarżąca dopełniła wymagań określonych w art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu 19 stycznia 2023 r. złożyła oświadczenie, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 30 grudnia 2019 r. (k. 65 akt adm.). Rozstrzygając istotę sprawy tj. kwestię istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy wskazują na istnienie takiego związku. Z niekwestionowanych przez organ okoliczności faktycznych wynika, że niespełna osiemdziesięcioletnia matka skarżącej jest w stałym leczeniu choroby Parkinsona, zaburzeń urojeniowych oraz w kontroli onkologicznej. Jej stan nie ulega poprawie, jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji (k. 57 a.a.). Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, matka skarżącej jest osobą obłożnie chorą wymagającą stałej opieki osób drugich (k. 51 a.a.). Jak stwierdziła skarżąca, z uwagi na swój stan w tym zaburzenia świadomości, matka skarżącej wymaga stałej opieki (k. 45 a.a.). Zakres opieki jaki świadczy skarżąca matce to: mycie, karmienie, zmiana pampersów, podawanie leków, sprzątanie, gotowanie, organizowanie wizyt lekarskich i przebywanie z matką. Jak podała skarżąca jej matka "nie jest w stanie nic sama koło siebie zrobić." Organ odwoławczy nie negując potrzeby sprawowania opieki nad matką przyjął, że z uwagi na możliwe wsparcie w postaci usług opiekuńczych, istnienie siostry skarżącej zobowiązanej do alimentacji względem matki oraz ze względu na zakres czynności, możliwe jest takie zorganizowanie opieki nad matką żeby skarżąca mogła wykonywać pracę w gospodarstwie rolnym. Odnośnie zakresu czynności, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką jest stały i ciągły. Organ odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia zdaje się pomijać, że matka skarżącej jest osobą obłożną i pampersowaną. Ponadto specyfika takich schorzeń jak choroba Parkinsona, zaburzenia urojeniowe i zaburzenia świadomości generuje potrzebę stałego nadzoru chorego i bycia w ciągłej gotowości przez opiekuna. W tej sytuacji faktycznej ocenianie przez organ poszczególnych czynności opiekuńczych czy gospodarczych pełnionych przez skarżącą bez uwzględniania charakterystyki choroby matki skarżącej musiało doprowadzić do błędnych wniosków. Odnośnie siostry skarżącej Sąd zauważa, że kwestia rodzeństwa nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). Niemniej jednak w niniejszej sprawie rodzeństwo nie angażuje się w opiekę nad matką. Brat jest w DPS, a siostra pracuje i jest jedynym żywicielem rodziny. Ponadto biorąc pod uwagę wskazaną wyżej specyfikę chorób matki skarżącej i konieczność stałej obecności opiekuna, nawet ewentualna doraźna pomoc siostry skarżącej (biorąc pod uwagę jej ograniczenia życiowe) jawi się jako niewystarczająca dla umożliwienia skarżącej podjęcia zatrudnienia. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że rodzaj podejmowanych przez skarżącą czynności min. zmiana pampersa dla komfortu niepełnosprawnej wymaga istnienia relacji z opiekunem. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21 wykonywanie wobec niepełnosprawnej matki czynności opiekuńczych o osobistym, częstokroć intymnym charakterze, dodatkowo podkreśla konieczność istnienia szczególnej relacji zaufania między opiekunem, a podopiecznym. Odnośnie argumentacji organu odwoławczego jakoby rolnik z uwagi na specyfikę pracy miał możliwość łączenia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z pracą w gospodarstwie Sąd zauważa, że każdorazowo należy dokonać takiej oceny w odniesieniu do indywidualnych okoliczności sprawy, tj. stanu podopiecznego, specyfiki jego chorób oraz potrzeb i charakteru związanej z tym opieki. Jak już wcześniej wspomniano, matka skarżącej jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną, z zaburzeniami urojeniowymi i zaburzeniami świadomości. Wymaga stałej obecności opiekuna. Nie jest w stanie sama wykonywać czynnościach samoobsługowych, min. wymaga karmienia. Z tych okoliczności wynika, że w zakresie podstawowych czynności życiowych jest osobą stale zależną od skarżącej, co zdaniem Sądu wyklucza możliwość łączenia pracy w gospodarstwie rolnym i sprawowania opieki nad matką. Za zasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy gdyż błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do nieuprawnionego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawną matką. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).