III SA/Kr 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg J. Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2014r. nr [....] z dnia 27 listopada 2014r. nr [....] z dnia 27 listopada 2014r. nr [....] w przedmiocie zasiłków celowych skargi oddala Zaskarżonymi decyzjami nr [...], [...] oraz [...] z dnia 27 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzje nr [...], [...] oraz [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: J. Ł. (dalej: skarżący) wystąpił w dniu 11 września 2014 r. do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie pomocy finansowej na ogrzewanie zimowe, lekarstwa i leczenie, jak również o udzielenie pomocy w postaci przyznania skarżącemu biletu kredytowanego na przejazd z G do K na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Decyzjami z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu zasiłków celowych na ogrzewanie zimowe, lekarstwa i leczenie oraz biletu kredytowanego. Na uzasadnienie tych rozstrzygnięć organ podał, że dochód rodziny skarżącego wynosi 935,21 zł (renta i dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez matkę skarżącego), a ustawowe kryterium dochodowej rodziny dwuosobowej odpowiada kwocie 912 zł. Organ ustalił, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe razem ze swoją matką na nieruchomości, na której ustanowiono dla nich nieodpłatną i dożywotnią służebność mieszkania. To zaś oznacza, że sytuacja finansowa skarżącego uniemożliwia przyznanie mu zasiłku celowego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie brak jest wyjątkowych okoliczności uzasadniających przyznanie oczekiwanego świadczenia pomimo przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego. Na marginesie organ zaznaczył również, że skarżący nie wyraża gotowości współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej jego rodziny, a jedynie oczekuje od administracji socjalnej zapewnienia mu środków na utrzymanie. Organ stwierdził również, że nie dysponuje biletami kredytowanymi (jest to świadczenie niepieniężne), a przyznanie skarżącemu adekwatnego zasiłku celowego nie jest uzasadnione. Organ wyjaśnił przy tym, że udział skarżącego w rozprawie przed sądem administracyjnym jest nieobowiązkowy, a jego niestawiennictwo nie wstrzyma rozpoznania sprawy. Zatem to oczekiwane świadczenie nie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego ani jego rodziny i z uwagi na ograniczone środki finansowe, które mogą być przeznaczone na pomoc społeczną, nie jest uzasadnione przyznanie skarżącemu tego zasiłku. W odwołaniach od tych decyzji skarżący wskazał, że odmowa przyznania zasiłku zmusza go do ogrzewania domu odpadami. Skarżący stwierdził ponadto, że administracja socjalna nie podejmuje właściwych działań względem jego ośmioosobowej rodziny i zadaje jej krzywdę, stosując przemoc fizyczną i ekonomiczną. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 27 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje Burmistrza Miasta i Gminy. Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie niespełniania przez skarżącego kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie mu oczekiwanych świadczeń. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skarżący prowadzi dwuosobowe, a nie – jak twierdzi – ośmioosobowe gospodarstwo domowe, albowiem wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką w budynku nr [...] w G, nie zaś z sześcioosobową rodziną swojego brata, która zamieszkuje w tej samej miejscowości w budynku nr [....]. Stąd w ocenie Kolegium prawidłowo zastosowano w odniesieniu do skarżącego kryterium dochodowe właściwe dla dwuosobowej rodziny. SKO wskazało ponadto, że skarżący nie wyraża żadnej aktywności w celu poprawy trudnej sytuacji swojej rodziny, a od jednostek pomocy społecznej oczekuje wyłącznie finansowania jego potrzeb. Kolegium uznało ponadto, że pozostałe zarzuty skarżącego kierowane pod adresem administracji socjalnej nie znajdują uzasadnienia. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. J. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższe decyzje, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonych decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Postanowieniami z dnia 16 kwietnia 2015 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 99/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie tym sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W tym celu pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Do podstawowych zasad pomocy społecznej należy również ta, zgodnie z którą osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", jak również rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Należy już w tym miejscu wyjaśnić, że przez "rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Istotne jest przy tym również, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Należy zatem zauważyć, że – jak wynika z okoliczności sprawy – skarżący oczekiwał od administracji socjalnej przyznania szeregu świadczeń z przyczyny opisanej w art. 7 pkt 1 u.p.s., a zatem z powodu ubóstwa. Zgodnie z art. 39 ust. 1, 2 i 4 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skarżący ubiegał się zatem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków i leczenia oraz opału, jak również o przyznanie biletu kredytowanego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do rozpatrywania podań skarżącego, poczynając od ustalenia jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i finansowej. W pierwszej kolejności ustalono zatem, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też jego sytuacja życiowa wskazuje, że pozostaje w rodzinie. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów u.p.s. były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej – organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące czy też gospodarujące. Ustaliwszy zatem zgodnie z prawem, że skarżący pozostaje w dwuosobowej rodzinie organy wskazały, że na dochód tej rodziny składają się wyłącznie świadczenia w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego w łącznej kwocie 935,21 zł (467,60 zł na osobę). Skarżący nie kwestionował przy tym w skardze prawidłowości ustaleń organów w zakresie dochodu jego rodziny. Tymczasem jak wskazano wyżej, kwota ta przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (456 zł) i w naturalny sposób przekracza również kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny (iloczyn kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i liczby członków rodziny – 912 zł). Wartości te wynikają z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Zatem, skoro sytuacja finansowa skarżącego wskazuje, że przekracza on kryterium dochodowe, to nie mógł uzyskać oczekiwanych świadczeń pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły również możliwość zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sąd wskazuje, że interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że po pierwsze odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre do osób, które spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13, LEX nr 1449864). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie wskazują, by skarżący znajdował się w szczególnie uzasadnionych okolicznościach uzasadniających przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Jak wskazało Kolegium, skarżący nie uskarżał się na problemy zdrowotne podczas wywiadu środowiskowego, nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o pozostawaniu w leczeniu lub o konieczności przyjmowania leków. Ponadto pozostałe potrzeby skarżącego mają charakter zwyczajnych potrzeb dnia codziennego i w żaden sposób nie mieszczą się w zakresie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd podziela również ocenę organów obu instancji, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w postaci biletu kredytowego nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem zauważyć, że skarżący oczekiwał tego świadczenia w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym został zawiadomiony o rozprawie. Jak jednak wynika z zawiadomienia przedłożonego organom oraz przepisów właściwej procedury, stawiennictwo skarżącego na rozprawę nie było obowiązkowe, a jego ewentualna nieobecność nie powodowała dla niego negatywnych skutków. Ponadto skarżący mógł ustanowić pełnomocnika procesowego albo zwrócić się do Sądu o przyznanie mu prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. Tymczasem przyznanie biletu kredytowanego jest uzasadnione w takich przypadkach wyłącznie wtedy, gdy stawiennictwo na posiedzenie sądu – na jakie wezwano osobę ubiegającą się o świadczenie – jest obowiązkowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu y dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 541/07, LEX nr 504807). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich treść odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Nie są zatem uzasadnione – stawiane przez skarżącego – zarzuty naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec powyższego skargi podlegały oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Na zakończenie wskazać należy, że istniały podstawy do połączenia skarg na ww. decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Skargi te, ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.