III SA/Kr 991/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Funkcjonariusz Służby Więziennej M. P. złożyła w dniu 17 marca 2006r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe precyzując, że pomoc finansowa zamierza przeznaczyć na spłatę kredytu zaciągniętego w pełnej wysokości na zakup mieszkania, albowiem w ten sposób uzyskała lokal mieszkalny w K. przy ul. [...] składający się z dwóch izb o powierzchni użytkowej 24,70m-. Wnioskująca zaznaczyła, że w dotychczas nie posiadała własnego mieszkania i do wniosku dołączyła m.in. umowę zawartą w dniu 13 marca 2006r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową "A" w K. o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dniu [...] decyzję, którą cofnął M. P. uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania począwszy od dnia 13 marca 2006r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego postanowił odmówić przyznania M. P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na uzasadnienie decyzji podał, że na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 17 marca 2006r. funkcjonariusz M. P. posiadała już zakupiony przez siebie kilka dni wcześniej, bo w dniu 13 marca 2006r. lokal mieszkalny, a więc miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie spełniała tym samym warunków do przyznania jej pomocy finansowej, o jakich mowa ustawie o Służbie Więziennej, a w szczególności w art. 91 ust. 1 tej ustawy (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Od decyzji tej odwołała się M. P., która podała, że z uwagi na treść Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które określa dokumenty, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie takiej pomocy - złożyła dokumenty zgodne z tymi wymaganiami, a skoro przepisy wymieniają jako dokumenty niezbędne umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe lub umowę ze spółdzielnią mieszkaniową albo umowę kupna lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego, to dopełniając formalności i mając na względzie stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji - w praktyce żaden funkcjonariusz służby więziennej nie uzyskałby pomocy finansowej. W szczególności zaznaczyła, że każdy Bank udzielając kredytu na cele mieszkaniowe uzależnia przekazanie pieniędzy z tego kredytu od zawarcia umowy przenoszącej własność lub inne prawa rzeczowe. Na poparcie swych twierdzeń wskazała odmienne od stanowiska organu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000r. Podkreśliła też, że wykładnia językowa przepisów nie może pozostawać w sprzeczności z zamierzeniami ustawodawcy, tj. z wykładnią celowościową. Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ odwoławczy - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie decyzji podano, iż na dzień złożenia wniosku M. P. była już właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], który nabyła kilka dni wcześniej, bo w dniu 13 marca 2006r., a tym samym miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie spełniała warunków do przydzielenia jej lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zajmując takie stanowisko organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 lutego 2006r. do sygn. akt I OSK 434/05. Według tego organu - prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza regulowane jest przepisami ustawy o Służbie Więziennej i nie może być interpretowane "przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych". Z decyzją tą nie zgodziła się M. P., która w skardze ponowił zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek zbyt późno, bo dopiero po nabyciu lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi służby więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). W szczególności: "Art. 85. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." "Art. 90. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. 2. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy." "Art. 91. 1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej." W oparciu o delegację ustawową z art. 90 ust. 2 powołanej wyżej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1235), które stanowi: "§ 2. 1. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał." " § 5. 1. Pomoc finansową przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza. (..) 3. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe; 2) umowę ze spółdzielnią mieszkaniową; 3) umowę z firmą developerską; 4) umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną; 5) pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem sporządzonym przez osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów." Należy zauważyć, że z uwagi na treść przytoczonych przepisów organy administracyjne słusznie powoływały się w swych decyzjach na przepis art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, chociaż błędnie zinterpretowały istniejącą w przypadku skarżącej sytuację faktyczną. W szczególności organy nie zauważyły, że - jak to wynika z argumentów zawartych w odwołaniu i skardze - przed zakupem lokalu nr [...] w K. przy ul. [...] funkcjonariusz M. P. spełniała warunki do przydzielenia jej lokalu w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i ta okoliczność ukształtowała jej uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 tej ustawy. Inaczej mówiąc, M. P. będąca funkcjonariuszem Służby Więziennej z całą pewnością przed zakupem mieszkania przy ul. [...] miała prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to związane jest nie z faktem, że M. P. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej, ale związane jest z charakterem tej służby, tj. z koniecznością zapewnienia funkcjonariuszom ich pełnej dyspozycyjności, a to oznacza zapewnienie im mieszkania, czy domu w miejscowości, w której pełnią służbę lub pobliskiej. Jest także niewątpliwym, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Jednakże w sytuacji, gdy brak jest takiego lokalu, który można byłoby przydzielić funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej - funkcjonariusz ten nabywa z mocy prawa - z mocy przepisów Rozdziału 6 Ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej zatytułowanego: "Mieszkania funkcjonariuszy" - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na warunkach art. 89 tej ustawy i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - na warunkach określonych w art. 90 omawianej ustawy, przy czym prawa te charakteryzują się tym, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania może zostać zamienione na prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a skorzystanie z prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyklucza nabycie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organy administracyjne mają więc rację tylko o tyle, o ile wskazują, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia ekwiwalentnego, tj. zamiast świadczenia w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Jest bezspornym to, że M. P. nie przydzielono lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej i ten fakt oznacza, że M. P. z mocy prawa nabyła prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i istotnie taki równoważnik pobierała. Należy zauważyć, że M. P. przez brak przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej jednocześnie nabyła prawo do pomocy finansowej, z którego to prawa mogła w każdej chwili skorzystać, o ile własnym staraniem uzyskałaby taki lokal mieszkalny. Jedyną konsekwencją nabycia przez funkcjonariusza własnym staraniem lokalu jest utrata prawa do równoważnika za brak lokalu i oczywiście możliwość przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, Natomiast prawo do pomocy finansowej, jako uzyskane z mocy prawa, wobec nie przydzielenia M. P. lokalu w drodze decyzji powinno zostać przez organy zrealizowane niezależnie od tego, kiedy z takim wnioskiem funkcjonariusz wystąpi. Oznacza to, zdaniem Sądu, że złożenie przez funkcjonariusza wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu służy wyłącznie realizacji prawa nabytego przez tego funkcjonariusza już wcześniej. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - ma rację skarżąca wskazując, że organy administracyjne obu instancji stojąc na stanowisku ujawnionym w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji uniemożliwiłyby w praktyce przyznanie funkcjonariuszom pomocy finansowej. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela tym samym w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 02.12.2004r., sygn. akt I SA 1907/03 (opubl. LEX 162309): "Dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza." Mając powyższe wyjaśnienia i wywody na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że przepisy wykonawcze - Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. - są spójne z treścią ustawy o Służbie Więziennej w oparciu, o którą zostały wydane. W szczególności nie pozostaje w sprzeczności z tą ustawą treść § 5 ust. 3 pkt 1, pkt 2 czy pkt 4 powołanego wyżej Rozporządzenia, które wymienia jako możliwe załączniki do wniosku o przyznanie pomocy finansowej umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe, umowę ze spółdzielnią mieszkaniową czy umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego a to oznacza, że w chwili składania wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego wnioskodawca może być już właścicielem tego mieszkania czy domu jednorodzinnego. Ma także rację skarżąca wskazując, że nie mogłaby przedłożyć umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe bez przedłożenia w Banku stosownej umowy przenoszącej na nią własność mieszkania. Sąd zwraca uwagę także na to, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy wynika jednoznacznie, iż ustawodawca upoważnił wskazane w tym przepisie organy do samodzielnego określenia "rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy." Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. - orzekł jak w wyroku.