III SA/Kr 995/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 19 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]2006r. w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży radnym Gminy [...] skargę oddala Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 19 maja 2006 r. Nr [...] ustaliła zasady zwrotu kosztów podróży radnym Gminy [...] Zgodnie z § 1 ust. 4 tej uchwały, na wniosek przewodniczącego rady gminy zwrot kosztów podróży jej przewodniczącemu może odbywać się w sposób zryczałtowany. Stosownie do § 1 ust. 5 uchwały, rozliczenie ryczałtowego zwrotu kosztów ustalono w ten sposób, że określono limit w skali miesiąca ilości kilometrów podróży (do 300 km podróży) w granicach Gminy [...] oraz ustalono, że zwrot kosztów używania samochodu będzie dokonywany na podstawie pisemnego oświadczenia przewodniczącego rady o używalności samochodu, składanego do dnia 10 każdego następnego miesiąca za miesiąc poprzedni. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że radny w związku z pełnioną funkcją powinien mieć możliwość prawidłowego wypełniania swojego mandatu, a tym samym w szczególności utrzymywania bliskich więzi z mieszkańcami poprzez np. udział w posiedzeniach i spotkaniach. Ustawa o samorządzie gminnym daje możliwość ustalenia przez radę gminy zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Ryczałtowe rozliczenie kosztów podróży przewodniczącego rady stanowi spełnienie intencji pozostałych radnych, a sposób ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży jest zgodny z wyrokiem NSA z dnia 17.12.1999 r., III SA 1580/99, opub w OSS 2000, nr 3, póz. 86. Podjęcie tej uchwały poprzedziło przedłożenie radnym Rady Gminy [...] na 7 dni przez terminem sesji zwołanej na dzień [...] 2006 r. projektu przedmiotowej uchwały. W proponowanym porządku obrad projekt uchwały w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży radnym Gminy [...] był objęty punktem 4.4 (akta sprawy, karta nr 27). W dniu 19.05.2006 r. na 15 radnych w głosowaniu udział wzięło 13 z nich (akta sprawy, karta nr 26). Za podjęciem przedmiotowej uchwały opowiedziało się 9 radnych, przeciwko 2 radnych i 2 radnych wstrzymało się od głosowania (akta sprawy, karta nr 24). Po przekazaniu uchwały organowi nadzoru, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2006 r. zawiadomił Gminę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4, 5 i 6 uchwały (akta sprawy, karta nr 13). Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19.06.2006 r. numer [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 4, 5 i 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 19 maja 2006 r. Nr [...] ustalającej zasady zwrotu kosztów podróży radnym Gminy [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że ww. przepisy uchwały są sprzeczne z art. 25 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, póz. 800 z późn. zm.). Sposób ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gmin określają przepisy ww. rozporządzenia i w tym zakresie uchwały rad gmin nie mogą wprowadzić odmiennych rozwiązań. Podniesiono, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w drodze polecenia służbowego, a wobec przewodniczącego czynności te wykonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę gminy. Obowiązujące przepisy, w ocenie organu nadzoru, nie dopuszczają możliwości zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gmin w drodze ryczałtu. Rozstrzygnięcie to doręczono Radzie Gminy [...] w dniu [...].2006 r. W dniu [...] 2006 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] r. w sprawie zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ustanowiła pełnomocnika Rady w osobie radcy prawnego P.Z.. Rada ta, reprezentowana przez tak ustanowionego radcę prawnego, w dniu [...].2006 r. wniosła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania i zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 4 i 10 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. Zarzucono, że organ nadzoru błędnie przyjął brak uprawnia rady gminy do ryczałtowego ustalenia zwrotu kosztów podróży służbowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie upoważnia radę gminy do ustalania zasad, na jakich będzie następował zwrot kosztów podróży służbowych, a to oznacza, że można ustalić ryczałtowy zwrot tych kosztów. Nie można przyjąć, że kompetencja do ryczałtowego ustalenia zasad zwrotu kosztów podroży nie może być zrealizowana z powodu art. 25 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, że to co jeden artykuł dopuszcza, inny ogranicza. Racjonalny ustawodawca nie mógł więc pozbawić uprawienia rady gminy do ustalenia takich zasad zwrotu kosztów podróży radnych jak te, które są zawarte w przedmiotowej uchwale. W skardze wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, opub. w OSS 2000, nr 3, póz. 86, w którym wprost przyznano radom gminy prawo do ustalenia w formie zryczałtowanej zwrotu kosztów podróży radnym gmin. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że skarżąca Rada spóźniła się z jej wniesieniem, ponieważ doręczono jej przedmiotowe rozstrzygnięcie w dniu [...].2006 r., a skarga została wniesiona dnia [...] 2006 r. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że są one bezzasadne a powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.1999 r., sygn. akt III SA 1580/99 zapadł w odmiennym stanie prawnym, przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, póz. 800 z późn. zm.). Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rada Gminy [...] w dniu [...] 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 19 czerwca 2006 r., doręczone jej [...] 2006 r. Wprawdzie 30-ty dzień do wniesienia skargi, liczony od dnia [...].2006 r., przypadał na [...] .2006 r. ale była to niedziela, w związku z tym strona skarżąca zachowała termin do wniesienia skargi, składając ją w dniu następnym, tj. [...].2006 r. ([...]. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina [...] znajduje się w Województwie [...]. Zarzuty zwarte w skardze nie są uzasadnione. W tej sprawie spór między stronami dotyczy dopuszczalności zryczałtowanego ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnym rady gminy. Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei art. 25 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Nie ulega również wątpliwości, że podejmowana na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnym nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Tak podjęta uchwała dotyczy tylko radnych i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem mandatu (zwrot kosztów podróży służbowych). Jej adresatem są radni i zastosowanie przepisów takiej uchwały ma miejsce w związku z wykonywaniem mandatu. Nie reguluje ona praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Znajduje to potwierdzenie w samej uchwale Rady Gminy [...] z dnia 19 maja 2006 r. Nr [...] ustalającej zasady zwrotu kosztów podróży radnym Gminy [...], która co do zasady wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, a wyjątkowo z dniem [...] 2006 r. Akty prawa miejscowego wchodzą w życie po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z wyjątkiem przepisów porządkowych, a przedmiotowa uchwała nie jest aktem o charakterze porządkowym (przepisem porządkowym). Tak przyjęte założenie ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie i pozwala na właściwe ustalenie sposobu wykładni ustępów 4 i 10 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że z dniem 11 sierpnia 2000 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, póz. 800 z późn. zm.). Jak sama nazwa tego rozporządzenia wskazuje, reguluje ono sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gmin. Oznacza to, że ustawodawca powierzył obowiązek ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych właściwemu ministrowi w drodze rozporządzenia, jako aktu prawa powszechnego. W związku z powyższym należy przyjąć, że między art. 25 ust. 4 a art. 25 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym nie ma sprzeczności. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w powołanym art. 25 ust. 10 prawodawca określił jednolite dla wszystkich gmin zasady zwrotu kosztów podróży radnych i one obowiązują rady gmin. Organy uchwałodawcze gmin mogą podejmować rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w sprzeczności z treścią ww. rozporządzenia. Rozporządzenie bowiem, będąc aktem wykonawczym do ustawy i zarazem aktem prawa powszechnie obowiązującego, jest hierarchicznie wyższym aktem prawnym wobec uchwały rady gminy będącej aktem prawa wewnętrznego. Tym samym rady gmin podejmując uchwały w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnym nie mogą zagadnień tych regulować sprzecznie w stosunku do treści ww. rozporządzenia. Akt prawny niższej rangi nie może odmiennie regulować stosunków prawych zawartych w akcie wyższej rangi. Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej przez radnego określa przewodniczący rady gminy w drodze polecenia wyjazdu służbowego, a w stosunku do przewodniczącego rady czynności tych dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez organ stanowiący gminy. Rozporządzenie nie określa innych zasad ustalania momentu rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej niż w drodze polecenia służbowego i tym samym Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził nieważność tych postanowień przedmiotowej uchwały, które odmiennie regulowały te zasady. Zgodnie z § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, na wniosek radnego przewodniczący rady gminy może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy i w takim przypadku radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych przez radę gminy na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Tym samym radzie gminy w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przysługiwało jedynie prawo do określenia wysokości stawek za jeden kilometr przebiegu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r. Nr 27, póz. 271 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. koszty używania pojazdów do celów służbowych pokrywa pracodawca według stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które nie mogą być wyższe niż: 1) dla samochodu osobowego: o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 – [...] zł, o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 – [...] zł, dla motocykla-[...] zł, dla motoroweru – [...] zł. Podejmowanie przez rady gmin przepisów w zakresie zwrotu radnym kosztów podróży służbowych sprowadzają się, po [...] 2000 r. (czyli po dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy), do możliwości ustalenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, nie przekraczając wielkości maksymalnych stawek zawartych w § 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Nietrafnie powołano się w skardze na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, opub. w OwSS 2000 r., nr 3, póz. 86. Wyrok ten, tak jak słusznie wskazał to Wojewoda [...] i, zapadł w odmiennych stanie prawym, kiedy nie było art. 25 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto przedmiotowa uchwała określała odmienne zasady zwrotu kosztów podróży służbowych wobec samych radnych. Tylko przewodniczącemu Rady Gminy [...] zwracano te koszty w drodze ryczałtu, pozostałych radnych obowiązują takie same zasady, jakie wynikają z powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, a więc na podstawie polecenia służbowego. Takie zróżnicowanie zasad przyznawania zwrotu kosztów podróży służbowych radnym nie znajduje uzasadnienia w ustawie o samorządzie gminnym, który to akt prawny nie przyznaje przewodniczącemu rady gminy żadnych dodatkowych uprawnień w zakresie sposobu rozliczania kosztów jego podróży służbowych na odmiennych zasadach od pozostałych członków rady gminy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z obowiązującym prawem i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając skargę Rady Gminy [...].