III SA/Kr 999/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 roku sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 marca 2023 r., nr SKO-NP-4115-525/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Skarżąca B. F. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. B., legitymującą się orzeczeniem KRUS z 16 października 2007 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 26 września 2007 r. Decyzją Wójta Gminy K. z 16 marca 2023 r., znak: OPS-SRFA-5222-23/22 orzeczono o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że przyczyną odmowy jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto wskazano, że skarżąca ma piątkę rodzeństwa, w równym stopniu zobowiązanego alimentacyjnie względem matki i nie stwierdzono aby istniały obiektywne przeszkody w możliwości zapewnienia opieki nad matką. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględniono bowiem okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. Decyzją z 16 marca 2023 r., nr SKO-NP-4115-525/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zatem stwierdzono, że konieczne jest ustalenie czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i czy nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Przywołując okoliczności faktyczne sprawy organ odwoławczy wskazał, że matka skarżącej mieszka ze skarżącą oraz jej rodziną (mężem i dwójką dzieci). Obecnie ma 86 lat i od 2007 r. jest na stałe osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Matka skarżącej ma problemy z ciśnieniem i poruszaniem się, pozostaje w leczeniu kardiologicznym (wizyty raz w miesiącu). Skarżąca pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej, mierzy ciśnienie, przygotowuje i podaje wszystkie posiłki w ciągu dnia, sprząta, robi pranie, prasuje, towarzyszy podczas wizyt u specjalistów, wykupuje i podaje leki (3 x dziennie) pomaga w załatwieniu spraw urzędowych oraz w poruszaniu się poza miejscem zamieszkania. Ze względu na wiek i stan zdrowia matka skarżącej wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Opiekę tę nad nią sprawuje skarżącą, która oświadczyła, że z powodu konieczności stałej opieki nad matką od 1 stycznia 2015 r. zrezygnowała z pracy na gospodarstwie rolnym. Skarżąca ma piątkę rodzeństwa, które z różnych przyczyn nie jest w stanie zajmować się matką. Na podstawie powyższego kolegium stwierdziło, że skarżąca nie przedłożyła dowodów na podstawie, których można by stwierdzić, że stan zdrowia matki od czasu wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności znacznie się pogorszył. W ocenie Kolegium ustalony zakres opieki nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż czynności wykonywane przez skarżącą nie odbiegają od zwykłych czynności wykonywanych przez osoby pracujące zawodowo i wspólnie zamieszkujące ze starszymi rodzicami do alimentacji, których są zobowiązane. Jak stwierdzono, wykonywanie tych czynności nie zajmuje skarżącej całego dnia i nie uniemożliwia wykonywania tak specyficznej pracy, jak praca we własnym gospodarstwie rolnym. Za istotne uznano, że oprócz skarżącej są jeszcze inne osoby zobowiązane w równym stopniu do alimentacji względem matki i brak jest obiektywnych przeszkód aby nie mogli sprawować opieki nad matką. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), powoływanej dalej także jako "u.ś.r.". Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że mimo błędnego oparcia decyzji na braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na niezaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że matka skarżącej jest w podeszłym wieku, ma problemy z poruszeniem się, choruje na nadciśnienie i ma problemy kardiologicznie. Skarżąca w ramach opieki nad matką: budzi matkę, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, mierzy ciśnienie, przygotowuje i podaje wszystkie posiłki w ciągu dnia, podaje lekarstwa, sprząta, robi pranie, prasuje, towarzyszy podczas wizyt u specjalistów, wykupuje i podaje leki (3 x dziennie) pomaga w załatwieniu spraw urzędowych oraz w poruszaniu się poza miejscem zamieszkania. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje, że matka skarżącej niewątpliwie wymaga wsparcia, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, bez kontaktu, czy też z objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu, a jej stan nie wskazuje aby była ona zależna od drugiej osoby w stopniu uniemożliwiającym pozostawienie jej samej w domu choćby na część dnia. Opieka sprawowana przez skarżącą, nie ma więc takiego charakteru, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji i niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Także z analizy i częstotliwości czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą względem matki (k. 5 akt adm.) jednoznacznie wynika, że skarżąca podejmuje czynności opiekuńcze w razie potrzeby, a nie stale, ciągle. Ponadto nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, wyjazdy do lekarzy, wykupywanie leków i pomoc w ich zażywaniu mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką starszych zwykle schorowanych rodziców. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że w sytuacji skarżącej nie zachodzi okoliczność braku możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Okoliczności sprawy nie wskazują również, aby od momentu kiedy matka skarżącej została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji (2007 r.) do czasu kiedy skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym (2015 r.) lub też do momentu złożenia wniosku nastąpiło takie pogorszenie stanu zdrowia matki, które wykluczałoby wykonywanie pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Sąd podkreśla w tym miejscu, że charakter tego rodzaju pracy z uwagi na brak sztywnych godzin jej wykonywania daje możliwość dostosowania czasu pracy do pełnienia czynności opiekuńczych. Zwłaszcza, że w przypadku skarżącej opieka nad matką nie wymaga jej permanentnej dyspozycyjności. Dodatkowo, poza zasadniczą przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brakiem związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, Sąd zauważa, że skarżąca ma piątkę rodzeństwa, co do których nie wykazano aby istniały obiektywne przeszkody we wspieraniu skarżącej w opiece nad matką w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. Nie są takimi praca zawodowa, czy zamieszkiwanie w innej miejscowości. Przeszkody obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Nadto wskazać należy, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90). Możliwe jest więc zatem takie ułożenie stosunków rodzinnych aby dzieci osoby niepełnosprawnej - w wybranej przez siebie formie - współuczestniczyły w opiece nad matką. Zwłaszcza, że trójka rodzeństwa skarżącej mieszka w tej samej miejscowości. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element stanu faktycznego mający wpływ na ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22, wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1280/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22)". Reasumując prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opieki oraz faktu, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.