III SAB/Kr 103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M., G. P., I. P. – M. – wspólnicy Spółki Cywilnej Kancelaria Radców Prawnych na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie niezałatwienia sprawy w zakresie żądania wydania zaświadczenia postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. G. P. zwrócił się Komendanta Miejskiego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt udziału pojazdu marki Opel Astra o nr rej. [...] w zdarzeniu drogowym w dniu 4 czerwca 2014 r., w szczególności żądając wydania informacji, czy kierowca pojazdu marki BMW nr rej. [...] posiadał aktualną polisę OC i czy przedłożył ją właściwemu funkcjonariuszowi do wglądu. Ponadto G. P. wniósł o wskazanie w oparciu o jaki dokument funkcjonariusz Policji udzielił mu – jako pokrzywdzonemu – informacji o numerze polisy pojazdu marki BMW o nr rej. [...]. W dniu 25 września 2014 r. Komendant Miejski Policji wydał zaświadczenie potwierdzające, że Wydział Prewencji Komendy Miejskiej Policji prowadził czynności wyjaśniające w sprawie zdarzenia z dnia 4 czerwca 2014 r., którego uczestnikami byli G. P., kierujący samochodem marki Opel Astra o nr rej. [...] i D. L., kierujący samochodem marki BMW o nr rej. [...]. W zaświadczeniu podano, że samochód marki BMW o nr rej. [...] posiadał ubezpieczenie, które przedstawił właściciel pojazdu M. L. Pismem z dnia 9 października 2014 r. M. M. i G. P. – wspólnicy Kancelarii Radców Prawnych S. C. M. M., G. P., I. P. – M. z siedzibą w G – wezwali Komendanta Miejskiego Policji do usunięcia naruszenia prawa i wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. Zdaniem wzywających, zaświadczenie z dnia 25 września 2014 r. nie odpowiada na wszystkie pytania zawarte w w/w wniosku, a w szczególności, czy sprawca wykroczenia drogowego przedłożył polisę OC dla pojazdu marki BMW o nr rej. [...] do wglądu funkcjonariuszowi Policji oraz na jakiej podstawie tzn. w oparciu o jaki dokument funkcjonariusz Policji udzielił pokrzywdzonemu G. P. informacji o numerze polisy OC dla w/w pojazdu marki BMW. Pismem z dnia 2 listopada 2014 r. M. M., G. P. i I. P. – M. – wspólnicy Kancelarii Radców Prawnych S. C. M. M., G. P., I. P. – M. z siedzibą w G – wnieśli skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegającą na niewydaniu zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. o wydanie zaświadczenia wystąpił G. P. jako osoba fizyczna, podając swój adres zamieszkania i na taki adres przesłano mu zaświadczenie. Natomiast skarżącymi w niniejszej sprawie są wspólnicy Spółki Cywilnej – Kancelaria Radców Prawnych z siedzibą w G przy ul. B. Brak jest zatem, zdaniem organu, jedności podmiotowej między żądającym zaświadczenia a wnoszącym skargę, a zatem brak jest legitymacji czynnej do wniesienia skargi po stronie Kancelarii. Ponadto organ uważa, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż nie została, zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia. W piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. M. M., G. P. i I. P. – M. nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi i podnieśli, że G. P. jest przedsiębiorcą (osobą fizyczną) prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: G. P. Kancelaria Radców Prawnych S. C. M. M., G. P., I. P.-M. z siedzibą w G. Poza tym informacja o tym "na kogo" zarejestrowany jest samochód marki Opel Astra nr rej. [...] znana była organowi już w dniu zdarzenia, tj. 4 czerwca 2014 r. Odnosząc się do kwestii niepoprzedzenia skargi zażaleniem skarżący wskazali, że dwukrotnie wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa (pisma z dnia 29 września 2014 r. i 9 października 2014 r.) i wezwania te należało potraktować jako zażalenie, o którym mowa w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres ten został określony w art. 3 p.p.s.a.: "Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) sprawy w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a.). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika również, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W tych zatem sprawach skarga służy wyłącznie na wydane akty, a nie na bezczynność w ich wydaniu. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Jeżeli natomiast skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegająca na niewydaniu zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści. Zaświadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna czy postanowienie. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata. Należy również zwrócić uwagę, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Oczywiste jest, że nie będąc decyzją zaświadczenie nie może być przedmiotem odwołania. Jeżeli zaś chodzi o zażalenie, to nawet przy założeniu, iż wydanie zaświadczenia następuje w formie postanowienia (choć brak jest podstaw do takiej konstatacji), wniesienie od niego zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. W postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca przewidział taką możliwość jedynie odnośnie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.), tymczasem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks wyraźnie o tym stanowi. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Należy zauważyć, że stanowisko powyższe znajduje oparcie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/14, dostępnego w internecie (cbois.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaświadczenie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego to również bezczynność organu polegająca na niewydaniu zaświadczenia lub na wydaniu zaświadczenia o treści nieodpowiadającej żądaniu strony nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega również odrzuceniu z tego powodu, że została ona wniesiona przez inny podmiot niż podmiot, który zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zaświadczenia. Skarga została bowiem wniesiona przez wspólników Kancelarii Radców Prawnych S. C. M. M., G. P., I P.- M. z siedzibą w G, co potwierdzają złożone przez nich pod skargą podpisy oraz podanie adresu siedziby Spółki. Natomiast wniosek z dnia 20 czerwca 2014 r. o wydanie zaświadczenia został złożony przez G. P., który działał jako osoba fizyczna, a nie jako jeden ze wspólników w/w Spółki, albowiem podał przy tym swój adres prywatny, a nie adres siedziby Spółki. Skoro zatem postępowanie administracyjne zainicjował G. P. jako osoba prywatna to pozostali wspólnicy Spółki Cywilnej nie mają legitymacji do wniesienia skargi. Prawdą jest, że każdy ze wspólników spółki cywilnej jest uprawniony do prowadzenia jej spraw, jednak jak to już zostało wyżej wspomniane G. P. działał w swoim imieniu (jako osoba prywatna), a nie jako wspólnik Spółki. Nawet gdyby przyjąć, że wniesienie skargi przez pozostałych wspólników było dopuszczalne, to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu, gdyż nie została poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, przy czym – zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. – przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwany dalej k.p.a.) przewiduje, że: "Art. 37. § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa." Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Komendanta Miejskiego Policji. Zgodnie z treścią art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga winna była być poprzedzona zażaleniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak takiego zażalenia. Znajdują się w nich natomiast dwa pisma opatrzone datami 29 września 2014 r. i 9 października 2014 r., podpisane przez wspólników Spółki Cywilnej i zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa: niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie". Wezwanie z dnia 29 września 2014 r. zostało wniesione już po wydaniu przez organ zaświadczenia z dnia 25 września 2014 r., lecz przed otrzymaniem przez stronę tego zaświadczenia. Z notatki urzędowej z dnia 3 października 2014 r. wynika, że podczas rozmowy telefonicznej z mł. asp. T. B. G. P. stwierdził, że organ nie musi odpowiadać na wezwanie z dnia 29 września 2014 r. Natomiast wezwanie z dnia 9 października 2014 r. dotyczyło wezwania Komendanta Miejskiego Policji do wydania zaświadczenia, które zawierałoby odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. W związku z tym żadne z tych wezwań nie może być uznane za zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga została więc wniesiona bez wyczerpania przysługującego stronie środka zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.