III SAB/Kr 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na bezczynność Rady Miejskiej w T w przedmiocie niepodjęcia uchwały uchylającej uchwałę nr XLI/707/2005 Rady Miejskiej w T z dnia 20 października 2005 r. w części zaliczającej ul. W w T do kategorii dróg gminnych skargę oddala. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w T (dalej: strona skarżąca) w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), po wniesieniu ponaglenia, zaskarżyła bezczynność Rady Miasta T, w przedmiocie niepodjęcia uchwały uchylającej uchwałę nr XLI/707/2005 Rady Miejskiej w T z dnia 20 października 2005 r. - w części w której uchwała ta zaliczała ul. W w T do kategorii dróg gminnych (droga [...]) na odcinku biegnącym po działkach ewidencyjnych: nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]. Wskutek bezczynności organu zostały, zdaniem strony skarżącej, naruszone: art. 7 ust. 1 - 2 oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376). Strona skarżąca wniosła więc o: 1) zobowiązanie Rady Miasta T do załatwienia wniosku z 28 czerwca 2021 r.; 2) zasądzenie od Rady Miasta T na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca powołała się na swój wniosek z 28 czerwca 2021 r. o podjęcie uchwały o uchyleniu uchwały nr XLI/707/2005 Rady Miejskiej w T z dnia 20 października 2005 r. - w części w której zaliczono ul. W w T do kategorii dróg gminnych (droga [...]) na odcinku biegnącym po działkach ewidencyjnych: nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]. Jednocześnie, strona skarżąca oświadczyła, że do dnia złożenia skargi Rada nie odpowiedziała na wezwanie. Strona skarżąca wskazywała, że zaliczona do dróg gminnych ul. W w 2005 r. prawie całości stanowiła własność Skarbu Państwa, przy czym użytkownikiem wieczystym była strona skarżąca oraz osoby prywatne, mieszkające w sąsiadujących z ulicą blokach. Prezydent Miasta T 27 października 2008 r. wydal decyzję (znak [...]) w sprawie ustalenia lokalizacji na rozbudowę dróg gminnych. Następnie Prezydent Miasta T dokonał podziału działki z ulicą W i blokami tak aby ulica W stanowiła osobną działkę ewidencyjną. Podział ten ujawniono w księgach wieczystych [...]. Następnie Minister Infrastruktury (L.dz.: [...]) wydaną 22 marca 2011 r. decyzją: uchylił decyzję Wojewody z 26 lutego 2010 r. ([...]) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T z 27 października 2008 r. (znak [...]) w sprawie ustaleniu lokalizacji na rozbudowę dróg gminnych obejmujących drogi przy ul. W i ul. R w T. Jednakże Urząd Miasta T, pomimo że Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T z dnia 27 października 2008 r., przez 11 lat nie poinformował o tym sądu wieczystoksięgowego i nie złożył stosownych wniosków. Stało się to dopiero w 2019 r. Według skarżącej, zaliczenie ul. W w T do kategorii dróg gminnych w 2005 r. na odcinku biegnącym po działkach ewidencyjnych: nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] było niezgodne z prawem, gdyż nieruchomość była wówczas wyłączną własnością Skarbu Państwa, a jej głównym współużytkownikiem wieczystym była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w T. Zgodnie z powołanym w skardze przepisami ustawy o drogach publicznych konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych było legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skoro zatem żaden przepis nie przewidywał automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym było, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna miała przebiegać musiały stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych ul. W w T, opisanej w § 1 przedmiotowej uchwały, albowiem działki, przez które droga ta przebiegała stanowiły własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca powołała przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 września 2009 r. II SA/Gl 506/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14. Strona skarżąca podkreśliła, że od 1 stycznia 2019 r. sprawa statusu ul. W jako drogi gminnej dodatkowo się zmieniła. Prawo użytkowania wieczystego gruntu na której znajduje się ulica (stanowiącą jedną całość z działkami na których stoją bloki mieszkalne) przekształciło się w prawo własności tych gruntów - na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W konsekwencji ulica W będąca prywatną własnością podmiotów prywatnych (Spółdzielni i osób fizycznych) była jednocześnie drogą gminną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że strona skarżąca nie wskazała w treści skargi żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek podjęcia uchwały o treści wskazanej w skardze. Organ powołał się przy tym na poglądy doktryny i orzecznictwa uzależniających skuteczne zaskarżenie bezczynności tylko w sytuacji gdy obowiązek podjęcia konkretnej uchwały wynikałby z przepisów prawa. Dodatkowo, zdaniem organu, błędnie został oznaczony w skardze sam organ bowiem prawidłowa nazwa organu powinna brzmieć "Rada Miejska w T", a nie "Rada Miasta T". Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, organ wskazał, że strona skarżąca wpisana do ksiąg wieczystych jako właścicielka działek nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] ma możliwość korzystania z uprawnień właścicielskich na zasadzie art. 140 kodeksu cywilnego. Nie było przy tym możliwe uwzględnienie wezwania strony skarżącej powiem uchwała z 2005 r. nie wskazywała działek, po których przebiegała droga. Nadto w przebiegu ul. W znajdowały się działki należące do gminy, tak więc uchylenie "całej" uchwały nie było uzasadnione ponieważ pobawiłoby to statusu drogi publicznej – drogi przebiegającej również po działkach gminnych. Organ wskazał, że prawidłowym działaniem powinno być podjęcie uchwały w trybie art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Na wezwanie Sądu strona skarżąca przedstawiła mapy z zaznaczoną ul. W i jej przebiegiem przez działki nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]. W odpowiedzi na dowody przedstawione przez stronę skarżącą, organ ponownie podkreślił, że w przebiegu ul. W przede wszystkim leżą działki należące do Gminy Miasta T. W chwili podejmowania uchwały w 2005 r. wskazane przez stronę skarżącą działki (nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]) należały do Skarbu Państwa, a jedynie znajdowały się w wieczystym użytkowaniu strony skarżącej. Przedstawione przez stronę skarżącą mapy z zaznaczonym przebiegiem ul. W przez działki należące do strony skarżącej nie potwierdzały, że jest to droga publiczna. Organ zaznaczał przy tym, że droga na wskazanych działkach została wybudowana przez Zakłady [...] w T w latach 60-tych XX wieku. Droga ta przed 1999 r. była drogą osiedlową i nie została zaliczona do dróg publicznych, a zatem nie stała się także drogą publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.). Organ wprawdzie przyznawał, że droga ta od początku nazywana była ul. W, co miało przede wszystkim znaczenie na możliwość przypisania numerów adresowych poszczególnym budynkom, ale nie należało tego faktu utożsamiać z zaliczeniem drogi do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ nie można skarżyć bezczynności organów gminy w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie terytorialnym w przedmiocie niepodjęcia uchwały uchylającej poprzednią uchwałę organu samorządu terytorialnego, nawet w sytuacji gdy ta pierwotnie podjęta uchwała była wadliwa. Sąd przyjął skargę do rozpoznania, pomimo że właściwe oznaczenie organu powinno być "Rada Miejska w T", a nie "Rada Miasta T" jak to wskazano w skardze. Zgodnie z §7 pkt 1 Statutu Gminy Miasta T (t.j. z 2016 r. Dz. Urz. Woj. Nr 2925 z późn. zm.) organami miasta jest m.in. Rada Miejska w T. Sąd jednak uznał, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie jest związany błędnym oznaczeniem w skardze organu gminy. W orzecznictwie konsekwentnie powtarzany jest bowiem pogląd, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2005 r., FSK 2691/04 i np. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II GSK 995/18). Rozpoznanie przy tym skargi na bezczynność Rady Miejskiej w T, a nie Rady Miasta T nie doprowadziło do zmiany "sprawy administracyjnej", bowiem nie istnieje taki organ jak "Rada Miasta T". Sąd nie zajmował się więc jakimś innym postępowaniem niż wskazane w skardze. Niewątpliwie bowiem z pism strony skarżącej jak i jej argumentacji wynikało, że dążyła do uchylenia uchwały Nr XLI/707/2005 Rady Miejskiej w T z dnia 20 października 2005 r. Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych, podążając za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 i powołane tam m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95). Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów strony skarżącej to słusznie organ zauważał, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, aby mówić o bezczynności organu gminy w niepodejmowaniu uchwały – w skardze na bezczynność należy wskazać konkretny przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania uchwały. Zasadniczo podstawę do orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności prawotwórczej stanowi art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 1591/13). Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia konkretnej uchwały i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w niepodejmowaniu uchwały a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2011 r., OSK 1423/10 i zawarte w uzasadnieniu szerokie odwołania do orzecznictwa i poglądów doktryny). Wprawdzie powołany wyrok dotyczył bezczynności wójta w niepodejmowaniu zarządzenia, ale mutatis mutandis poglądy tam zaprezentowane są również adekwatne i w rozpatrywanej sprawie. Strona skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu prawa zobowiązującego organ do podjęcia uchwały uchylającej poprzednią uchwałę tj. uchwałę Nr XLI/707/2005 z dnia 20 października 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg w mieście T do kategorii dróg gminnych. Z treści tejże uchwały wynika, że do kategorii dróg gminnych zaliczono m.in. ul. W. Sąd jednak zauważa, że wbrew sugestiom organu, w uchwale tej nie ograniczono zaliczenia do kategorii dróg gminnych (a więc dróg publicznych) tej części ul. W, która przebiegała po działkach będących własnością gminy Miasta T. Słuszne więc były zasadniczo zarzuty strony skarżącej powołujące się na orzecznictwo sądowe w przedmiocie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2020 r., I OSK 2846/19, konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być bowiem drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych. Jednakże, co istotne w sprawie, strona skarżąca nie wniosła skargi na ww. uchwałę z 2005 r. (co mogłoby ewentualnie doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej ul. W przebiegającą przez działki strony skarżącej), ale na bezczynność w przedmiocie uchylenia tej uchwały. Nawet wskazane przez organ przepisy tj. art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych dotyczą wydania całkowicie nowej uchwały o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii. Strona skarżąca o to nie wnosiła, domagając się jedynie uchylenia "starej" uchwały. Zarzuty strony skarżącej mogłyby mieć więc znaczenie przy rozpatrywaniu jej skargi w trybie art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym lub innych organów uprawnionych do wnoszenia skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego. Oddalając skargę zgodnie z wnioskiem organu (a nie odrzucając jej ze względów formalnych) Sąd kierował się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi (wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I OSK 2007/10). Sprawę rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120). Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.