III SAB/Kr 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Rektora Wyższej Szkoły [....] w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza przewlekłość postępowania, II. zobowiązuje Rektora Wyższej Szkoły [....] do wydania decyzji w terminie 30 dni. Pismem z dnia 16 listopada 2014 r. – wezwawszy uprzednio organ do usunięcia naruszenia prawa – prokurator Prokuratury Okręgowej wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego na skutek sprzeciwu prokuratora przez Rektora Wyższej Szkoły [...] w C. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2014 r. skierował sprzeciw od ostatecznej decyzji Rektora Wyższej Szkoły [...] w C z dnia 17 lipca 2007 r. w przedmiocie wydania dyplomu ukończenia studiów na kierunku "[...]" i uzyskania tytułu zawodowego licencjata przez J. K. (nr dyplomu [...]). Sprzeciw wpłynął do organu w dniu 19 marca 2014 r., a pismem z dnia 13 lipca 2014 r. poinformowano skarżącego o zawisłości toczącego się postępowania. Rektor Wyższej Szkoły [...] w C informował następnie skarżącego o wyznaczeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy pismami z dnia 12 sierpnia, 12 września oraz 12 października 2014 r. Organ wskazywał, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie było za każdym razem toczące się w Prokuraturze Rejonowej postępowanie karne w sprawie [...], od wyników którego organ uzależniał dalsze czynności w sprawie. Tymczasem w ocenie skarżącego, czynności prowadzone w ww. postępowaniu karnym zmierzają do wyjaśnienia zagadnienia, które dla postępowania prowadzonego przed organem mają znikome znaczenie (ustalenie osoby odpowiedzialnej za usunięcie dokumentów), a ponadto organ mógł uzyskać wgląd w akta ww. sprawy również w jej toku. Skarżący wskazał również, że dokumenty, które organ winien był uwzględnić w toku postępowania znajdują się w aktach prawomocnie zakończonych spraw karnych (w Sądzie Rejonowym, sygn. akt [...] oraz Prokuratury Okręgowej, sygn. akt [...]), które jako istotne dla załatwienia przewlekłej sprawy mogły zostać wykorzystane przez organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Skarżący zasygnalizował przy tym, że organ zwrócił się o akta sprawy z Prokuratury Okręgowej dopiero w dniu 4 listopada 2014 r., wiedząc, że akta te znajdują się w Sądzie Okręgowym w związku ze sprawą z powództwa Wyższej Szkoły [...] w C. Prokurator uznał zatem, że postępowanie prowadzone przez Rektora tej szkoły wyższej cechuje się przewlekłością, a organ podejmuje jedynie czynności pozorne, które w istocie nie prowadzą do wydania orzeczenia kończącego to postępowanie. W odpowiedzi na skargę Rektor Wyższej Szkoły [...] w C wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że przez cały czas trwania postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową pod sygn. akt [...] kontaktował się ze śledczymi w sprawie dokumentów będących przedmiotem analizy organów ścigania. Obecnie, w związku z umorzeniem tego postępowania, organ zaskarżył rozstrzygnięcie prokuratorskie i domaga się dalszego procedowania. Organ wskazał, że dokumentacja zgromadzona w tym postępowaniu jest niezbędna dla zbadania przebiegu i ukończenia studiów podyplomowych przez J. K. W związku z tym postępowanie prowadzone przed organem uległo przedłużeniu, o czym skarżący był zawiadamiany. Organ wskazał także, że w sprawie występowało szereg wątpliwości interpretacyjnych, co również miało wpływ na możliwość załatwienia sprawy w terminie. W ocenie organu, wcześniejsze załatwienie sprawy prowadziłoby do wydania oczekiwanego przez skarżącego rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem Rektora Wyższej Szkoły [...] w C dokumenty zgromadzone w postępowaniach karnych wskazanych w skardze nie mają znaczenia dla załatwienia przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, a ponadto w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższych przypadkach. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie również innego rodzaju opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przystępując do oceny zasadności skargi należało również zauważyć, że Rektor Wyższej Szkoły [...] w C prowadzi kontrolowane postępowanie w wyniku sprzeciwu wniesionego przez prokuratora. Wspomniane postępowanie toczy się zatem z urzędu (art. 186 k.p.a.), a prokurator bierze w nim udział na prawach strony (art. 188 k.p.a.). Nie bez znaczenia dla oceny roli prokuratora w kontrolowanej sprawie, a zwłaszcza treści jego pism procesowych jest również fakt, że podmiot ten należy do struktury będącej organem ochrony prawnej, którego podstawowym zadaniem jest strzeżenie praworządności (art. 1 ust. 3 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze – tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Analizując przebieg kontrolowanego postępowania należy wskazać, że Rektor Wyższej Szkoły [...] w C w zasadzie czynił zadość ustawowym obowiązkom związanym z niezałatwieniem sprawy w terminie, w tym znaczeniu, że zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy. Formalnie realizował zatem procesowy obowiązek określony w art. 36 k.p.a. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Istotne z tej perspektywy są bowiem czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie, a zatem fakt występowania poszczególnych czynności organu i ich treść analizowana w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego zawisłego postępowania. Analizując zaś czynności dowodowe organu należy wskazać, że skupiają się one na nienachalnej korespondencji organu z Prokuraturą Rejonową, w której prowadzone było dochodzenie pod sygn. akt [...] "w sprawie usunięcia dokumentów studenta i słuchacza Wyższej Szkoły [...] w C J. K. i posłużenia się nimi (...) tj. o czyn z art. 276 k.k. w zw. z art. 12 k.k.". Do czasu rozpatrzenia skargi, Rektor Wyższej Szkoły [...] w C nie uzyskał jednak z akt ww. postępowania żadnego dowodu, który pozwoliłby mu na wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne. Czynności organu w powyższym zakresie były zatem – przynajmniej przejściowo – nieskuteczne. W tym jednak okresie prokurator wskazywał organowi na zasadność analizy i wykorzystania akt prawomocnie zakończonych spraw karnych (w Sądzie Rejonowym, sygn. akt [...] oraz Prokuratury Okręgowej, sygn. akt [...]), które jako źródło dowodowe mogłyby stanowić podstawę ustalenia całokształtu niezbędnych okoliczności faktycznych i w ten sposób umożliwić szybkie załatwienie sprawy. Rektor Wyższej Szkoły [...] w C zignorował jednak tę inicjatywę dowodową podmiotu na prawach strony. Dokonał tego mając na uwadze fakt, że podmiotem tym jest prokurator, którego pozycja ustrojowa i doświadczenie zawodowe sugeruje znajomość rodzajów ustaleń podejmowanych w takich postępowaniach i ich faktyczne oddziaływanie. Organ nie zweryfikował zatem sugestii dowodowych prokuratora, choć nie miał podstaw do przyjęcia uzasadnionego przekonania o nieprzydatności wskazywanych przez prokuratora dokumentów do załatwienia sprawy. Skupiając się na z góry założonym źródle dowodowym (oczekiwany i niepewny wynik sprawy zawisłej przed Prokuraturą Rejonową), pominął inne – potencjalnie istotne – okoliczności (wskazywane przez prokuratora). W ocenie Sądu, takie działanie Rektora Wyższej Szkoły [...] w C sprawiło, że prowadzone przez niego postępowanie administracyjne cechuje się przewlekłością. Organ ten bowiem nie podejmował wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, zwłaszcza, że podjęte początkowo przez organ czynności dowodowe okazały się nieskuteczne. Czynności podejmowane przez organ nie służyły zatem w istocie jak najszybszemu załatwieniu sprawy administracyjnej. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte przez Rektora Wyższej Szkoły [...] w C na skutek ww. sprzeciwu prokuratora jest prowadzone w sposób przewlekły i zobowiązał ten organ do wydania stosownej decyzji kończącej ww. postępowanie w terminie 30 dni. Termin ten jest maksymalnym terminem instrukcyjnym dla załatwienia sprawy zainicjowanej sprzeciwem prokuratora, zgodnie z art. 185 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając dotychczasową długość ww. postępowania termin ten jest wystarczający dla załatwienia sprawy tego rodzaju. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.