III SAB/Kr 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. M. i Ł. T. spółka jawna z siedzibą w N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w przedmiocie wydania decyzji na lokalizację zjazdu I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 sierpnia 2025 r. D. M. i . T. spółka jawna z siedzibą w N. (dalej: strona skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w przedmiocie wydania decyzji na lokalizację zjazdu. Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2024, na zasadach określonych w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozważenie zastosowania dyspozycji z normy art. 149 § 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że przez okres przeszło dwóch lat Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice nie zdołał zgromadzić w aktach sprawy materiału dowodowego, który w sposób niebudzący wątpliwości wykazałby, że w danej lokalizacji projektowany przez stronę skarżącą zjazd nie może powstać, gdyż będzie naruszał warunki bezpieczeństwa w ruchu. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca streściła przebieg postępowania. Podniosła, że pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. wniosła o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z drogi gminnej publicznej [...] z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (ul. T.) na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w miejscowości N., a to w związku z realizacją inwestycji pn. "Budowa budynków mieszkalnych na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N.". Wniosek został złożony w siedzibie organu, w dniu 3 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 1 września 2023 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice zawiadomił stronę skarżącą, że postępowanie administracyjne w sprawie ww. wniosku z dnia 3 sierpnia 2023 r. dotyczące wydania decyzji na zjazd z drogi gminnej publicznej nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wskazał, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest jej skomplikowany charakter, konieczność otrzymania opinii prawnej oraz konieczność ewentualnego podpisania umowy inwestycyjnej na przebudowę fragmentu ul. W. oraz ul. T. w N. Wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 29 września 2023 r. Z uwagi na niewydanie żądanych decyzji, strona skarżąca w dniu 28 lutego 2024 r. złożyła ponaglenia na niezałatwienie spraw w terminie i wniosła o stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice dopuścił się bezczynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. nr SKO.Dr/4122/86/2024 stwierdziło, że Burmistrz Miasta Gminy Niepołomice dopuścił się bezczynności w sprawach wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdów i zobowiązał organ do zakończenia postępowania w terminie 1-go miesiąca. Orzeczenie zostało doręczone organowi w dniu 25 marca 2024 r. W dniu 23 kwietnia 2024 r., a więc niemal po upływie 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice zawiadomił, że z dniem 23 kwietnia 2024 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej [...] na dz. Nr [...] w N. Pomimo skierowanego do strony skarżącej zawiadomienia z dnia 23 kwietnia 2024 r. organ I instancji nie podjął w postępowaniu żadnych czynności w zakreślonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminie, w szczególności nie poinformował strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy, w trybie art. 35 k.p.a. oraz nie wydał rozstrzygnięcia. Powyższa bierność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice spowodowała, że strona skarżąca zdecydowała się ponaglać organ telefonicznie, próbując tym samym powziąć informacje, kiedy może spodziewać się zakończenia sprawy. W konsekwencji powyższych czynności, pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wezwał stronę skarżącą do zawarcia, w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, umowy inwestycyjnej w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji. Organ nie wskazał jednak co legło u podstaw ustalenia, że nie istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej bez jej przebudowy, za wyjątkiem lakonicznego wskazania, iż ma to związek z wielkością inwestycji i jej wpływem na drogi publiczne. Strona skarżąca po otrzymaniu wezwania do zawarcia umowy skorzystała ze swojego prawa do zapoznania się z aktami sprawy, a to w celu ustalenia, na podstawie jakich informacji organ wyraził pogląd o braku możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji bez przebudowy drogi publicznej. W aktach sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu nie znajdowały się jednak żadne ekspertyzy czy analizy mogące uzasadniać, że realizowana przez skarżącego inwestycja rodzi konieczność rozbudowy jezdni do szerokości 5 metrów oraz dodatkowo budowę chodnika o szerokości 2 metrów. Pismem z dnia 10 października 2024 r. strona skarżąca sprzeciwiła się ofercie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w zakresie możliwości wystąpienia przez spółkę z wnioskiem o zawarcie umowy inwestycyjnej. Wskazała, że oczekuje niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie swojego wniosku dotyczącego zgody na lokalizację zjazdów, a tym samym sprostaniu przez organ zobowiązaniom nałożonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 18 marca 2024 r. Pomimo pisma skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, organ nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi, nie wydał w sprawie również wnioskowanej przez spółkę decyzji. Powyższa okoliczność spowodowała, że strona skarżąca ponownie wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2025 г. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej publicznej [...] z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (ul. T.) na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w N., stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt 3 zobowiązał organ I instancji do zakończenia postępowania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy. Drugie, tożsame rozstrzygnięcie Kolegium w niniejszej sprawie spowodowało, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia 10 marca 2024 r., znak: КOM.7211.2.3.2025 odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej publicznej [...] ul. T. (dz. ew. [...]) do dz. ew. nr [...] w miejscowości N. Na ww. decyzję strona skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 maja 2025 r., znak SKO.Dr/411/98/2025 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że kolejna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie powinna zostać uzasadniona w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało nadto, że pomimo długiego czasu postępowania nie zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a działania podejmowane przez organ I instancji w jego toku opierały się jedynie na przedłużaniu terminu zakończenia sprawy, wzywaniu strony do zawarcia umowy na przebudowę drogi oraz korespondencji z Kolegium w sprawie ponagleń. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji operuje pojęciami nieostrymi, nie wykonał żadnej dokumentacji zdjęciowej dotyczącej miejsca planowanej lokalizacji zjazdu, nie zgromadził żadnych dokumentów, z których wynikałoby jakie jest natężenie ruchu na trasie, na której ma być wykonany zjazd, nie przeprowadził wizji lokalnej - a co najmniej wszystkich tych rzeczy na próżno szukać w aktach sprawy. Kolegium podało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić w sposób konkretny, w jaki sposób lokalizacja zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a przez to ustalić parametry i stan techniczny drogi, natężenie ruchu, ocenić w terenie zagrożenie, jakie wynikać może z wydania zezwolenia, a nadto przeprowadzić wizję lokalną z udziałem stron. W konsekwencji powyższego Kolegium wskazało, że dopiero po takim przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym powinna zostać wydana decyzja, w której w treści wskazać powinno się w sposób szczegółowy, na jakich dowodach organ oparł swoje stanowisko oraz przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Akta w niedługim czasie zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice, niemniej w zakreślonym przez Kolegium terminie strona skarżąca nie otrzymała żadnej informacji w zakresie trwającego postępowania. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że do dnia zwrotu akt Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice do chwili obecnej nie otrzymał żadnej informacji o toczącym się postępowaniu, mimo że upłynął już termin ponad trzech miesięcy, co jest okresem wystarczającym nawet w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W tym czasie strona nie została zawiadomiona o prawie czynnego udziału w sprawie ani o możliwości złożenia wyjaśnień, nie doręczono jej zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie wezwano jej na żaden termin wizji lokalnej. Wobec powyższego strona skarżąca twierdzi, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., którą należy rozumieć jako obiektywny stan niewydania decyzji mimo upływu ustawowego lub wyznaczonego terminu. Brak przeprowadzenia dowodów wskazanych wcześniej przez organ II instancji w decyzji uchylającej rozstrzygnięcie z marca 2025 r. oraz brak stosownych zawiadomień świadczy o tym, że Burmistrz okazuje brak zamiaru wydania merytorycznej i korzystnej dla strony decyzji. Taka bierność, trwająca łącznie już dwa lata, stanowi modelowy przykład rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia za rok 2024, czyli kwoty 24 545,16 złotych, strona skarżąca powołała się na art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wskazując, że instytucja ta ma charakter kompensacyjny i stanowi rekompensatę za niedogodności wynikające z bezczynności organu. Choć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że strona nie musi szczegółowo wykazywać doznanej krzywdy w skardze, strona skarżąca podkreślił, że żądana kwota jest adekwatna do skali nierzetelności organu w sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu. Przesłanki odmowy wydania takiej decyzji są jasno określone w przepisach i dotyczą wyłącznie bezpieczeństwa ruchu, a tymczasem Burmistrz podejmuje celowe działania zmierzające do niewydania decyzji bez wcześniejszego przymuszenia strony skarżącej do sfinansowania przebudowy dróg publicznych w zakresie wykraczającym poza ustawowe obowiązki. Bezczynność organu jest zatem postrzegana jako próba wymuszenia na osobie prywatnej realizacji zadań publicznych, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że strona skarżąca jako inwestor budowlany nie może przez te działania realizować zamierzenia, na które uzyskał już wcześniej zapewnienie Burmistrza w 2021 r. Przewlekłość postępowania naraża stronę na roszczenia kontrahentów, wzrost kosztów materiałów oraz konieczność finansowania pomocy prawnej w sporze z organem, dlatego zasądzenie wnioskowanej sumy pieniężnej jawi się jako w pełni uzasadnione i stanowiące należytą rekompensatę za doznaną, oczywistą krzywdę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, zaprzeczając jednocześnie, aby w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że choć wniosek o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu wpłynął w sierpniu 2023 r., to po stwierdzeniu bezczynności przez SKO w marcu 2024 r., podjął on szereg merytorycznych działań, w tym wezwał stronę skarżącą do zawarcia umowy inwestycyjnej w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej inwestycji. Od sierpnia 2024 r. do stycznia 2025 r. trwały negocjacje, spotkania oraz korespondencja między stronami, a wydanie decyzji odmownej w dniu 10 marca 2025 r. było podyktowane biernością strony skarżącej w ustalaniu treści tej umowy oraz złożeniem przez nią kolejnego ponaglenia. Po uchyleniu tej decyzji przez Kolegium i zwrocie akt sprawy, co nastąpiło w dniu 11 lipca 2025 r., organ ponownie podjął czynności dowodowe, w szczególności przeprowadzając w dniu 4 sierpnia 2025 r. wizję lokalną oraz przystępując do sporządzenia ekspertyzy, która ma zostać wydana w najbliższym czasie. Burmistrz podkreślił, że działając w dobrej wierze, wciąż oczekuje na stanowisko strony skarżącej w sprawie przesłanych jej warunków umowy drogowej, licząc na możliwość zakończenia sprawy decyzją pozytywną, co czyni zarzut bezczynności bezzasadnym. Organ zaznaczył również, że sugerowany przez stronę skarżącą dwuletni okres opóźnienia jest błędny, gdyż w międzyczasie wydano decyzję merytoryczną, a okres istotny dla obecnej skargi biegnie dopiero od daty zwrotu akt po rozstrzygnięciu Kolegium. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ argumentuje, że kwestia zawarcia umowy inwestycyjnej jest ściśle powiązana z przedmiotem postępowania, a próba przerzucenia winy za brak postępu w negocjacjach na administrację, nie może świadczyć o przewlekłości. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony, ponieważ postępowanie jest prowadzone rzetelnie, dowody są uzupełniane, a bierność strony w procesie uzgadniania warunków technicznych infrastruktury drogowej uniemożliwia szybsze zakończenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie. "Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (E. Klat-Górska, Wniesienie ponaglenia w wypadku przewlekłości lub bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia [w:] Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 96). Ponaglenie w niniejszej sprawie (trzecie) zostało złożone w dniu 18 sierpnia 2015 r. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wobec ścisłego związania z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie chroni organu przed zarzutem bezczynności. Działania organu w tym czasie, również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Mimo, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona wydaniem decyzji. Bezczynność, jakiej dopuścił się organ, nie budzi wątpliwości Sądu w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice dopuścił się bezczynności, gdyż postępowanie trwa dłużej, niż jest to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Krakowie wydało decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 10 marca 2024 r., znak: КOM.7211.2.3.2025 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, na liczne uchybienia organu. Wskazało, że pomimo długiego czasu postępowania nie zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a działania podejmowane przez organ I instancji w jego toku opierały się jedynie na przedłużaniu terminu zakończenia sprawy, wzywaniu strony do zawarcia umowy na przebudowę drogi oraz korespondencji z Kolegium w sprawie ponagleń. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji operuje pojęciami nieostrymi, nie wykonał żadnej dokumentacji zdjęciowej dotyczącej miejsca planowanej lokalizacji zjazdu, nie zgromadził żadnych dokumentów, z których wynikałoby jakie jest natężenie ruchu na trasie, na której ma być wykonany zjazd, nie przeprowadził wizji lokalnej - a co najmniej wszystkich tych rzeczy na próżno szukać w aktach sprawy. Kolegium podało również, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić w sposób konkretny, w jaki sposób lokalizacja zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a przez to ustalić parametry i stan techniczny drogi, natężenie ruchu, ocenić w terenie zagrożenie, jakie wynikać może z wydania zezwolenia, a nadto przeprowadzić wizję lokalną z udziałem stron. W konsekwencji powyższego Kolegium wskazało, że dopiero po takim przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym powinna zostać wydana decyzja, w której w treści wskazać powinno się w sposób szczegółowy, na jakich dowodach organ oparł swoje stanowisko oraz przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Akta sprawy zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice w dniu 11 lipca 2025 r. Od tego momentu organ był zobowiązany do niezwłocznego podjęcia czynności zgodnie z wytycznymi SKO i zakończenia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Tymczasem organ I instancji, do dnia wniesienia skargi w dniu 25 sierpnia 2025 r. jak również do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, nie wydał decyzji merytorycznej. Akta sprawy liczą ponad 100 kart, zatem zapoznanie się z nimi przez organ po zwrocie akt, nie powinno trwać dłużej niż 1 miesiąc, zwłaszcza w sytuacji, gdy już do tego momentu, postępowanie toczyło się od 2023 r. Organ zatem niewątpliwie pozostawał w bezczynności. Ponowne rozpoznanie sprawy po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy winno nastąpić sprawnie, zwłaszcza w obliczu wcześniejszych stwierdzeń bezczynności przez SKO. Organ zatem niewątpliwie działał w sposób przewlekły, nie podejmując w okresie od dnia 11 lipca 2025 r. wystarczających czynności formalnoprawnych, które doprowadziłyby do terminowego rozpatrzenia wniosku. Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice po zwrocie akt przez Kolegium w lipcu 2025 r. podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej oraz zlecenie ekspertyzy, co świadczy o pewnej aktywności organu, choć spóźnionej i niewystarczającej do uniknięcia zarzutu bezczynności. Rażące naruszenie prawa wymaga szczególnego nasilenia złej woli lub skrajnego niedbalstwa, których w tym konkretnym, krótkim odcinku czasowym (od lipca 2025 r.) Sąd nie dopatrzył się w stopniu uzasadniającym tak surową kwalifikację. Z tych względów Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA). Ponieważ, organ I instancji po uchyleniu decyzji przez SKO podjął czynności (wizja lokalna, zlecenie ekspertyzy), a sprawa ze względu na swój charakter i konieczność oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga specjalistycznej wiedzy, Sąd uznał, że brak jest konieczności wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ wykazuje wolę merytorycznego zakończenia sprawy, choć czyni to z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Co do przyznania sumy pieniężnej w sytuacji strony skarżącej, to trudno w tym przypadku mówić o negatywnych przeżyciach, a Sąd nakazał wydanie aktu. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie zakończył sprawy, konieczne było zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.