III SAB/Kr 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Centrum Rehabilitacji i Ortopedii na bezczynność [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych) Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. [...] Centrum Rehabilitacji i Ortopedii wniosło skargę na bezczynność [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych polegającą na niewyznaczeniu dwóch przedstawicieli do udziału w komisji konkursowej powołanej w dniu 27 czerwca 2018 r. przez Dyrektora [...] Centrum Rehabilitacji i Ortopedii do wyboru pielęgniarki oddziałowej Oddziału Chirurgii Urazowej, Ortopedii i Rehabilitacji na podstawie § 10 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r. poz. 393). W odpowiedzi na skargę [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosło o jej odrzucenie, gdyż procedury konkursowe w toku konkursu na stanowisko pielęgniarki oddziałowej nie należą do sfery prawa administracyjnego, a ponadto [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych nie jest organem administracyjnym, zaś uprawnienia przyznane jej w toku postępowania konkursowego na pielęgniarkę oddziałową, w tym do wskazania swoich kandydatów do komisji konkursowej, nie są zadaniami z zakresu administracji publicznej, nie mają władczego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.): "Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego albo w przepisach szczególnych w formie: decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a.); postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a.); postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a.); innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a.); czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej (pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania tych opinii. Strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych polegającą na niewyznaczeniu dwóch przedstawicieli do udziału w komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora [...] Centrum Rehabilitacji i Ortopedii do wyboru pielęgniarki oddziałowej. Sposób przeprowadzania konkursu na stanowisko pielęgniarki oddziałowej w podmiocie leczniczym (a zatem odnoszący się do opisywanego przypadku), niebędącym przedsiębiorcą, reguluje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 49 tej ustawy: "Art. 49. 1. W podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko: 1) kierownika; 2) zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem; 3) ordynatora; 4) naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek; 5) pielęgniarki oddziałowej. 2. Konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. 3. Jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. 4. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. 5. Z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2-5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. 6. Z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata. 7. W przypadku gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym oddziałem kieruje lekarz niebędący ordynatorem, na stanowisko lekarza kierującego oddziałem konkursu nie przeprowadza się. 8. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1, 2) skład oraz tryb i warunki powoływania i odwoływania komisji konkursowej, 3) ramowy regulamin przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1 - kierując się potrzebą zapewnienia przejrzystości procedury konkursowej." Należy zauważyć, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej konkurs na stanowisko pielęgniarki oddziałowej ogłasza kierownik. Tryb konkursowy mający wyłonić pielęgniarkę oddziałową nie ma więc charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, lecz ma charakter wewnętrzny związany z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego. Zgodnie z art. 49 ust. 5 tej ustawy z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2-5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Jest to więc czynność z zakresu prawa pracy. Jeżeli chodzi natomiast o samo postępowanie konkursowe to wskazać należy, że na podstawie delegacji ustawowej z art. 48 ust. 8 ustawy o działalności leczniczej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r. poz. 393). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, postępowanie konkursowe prowadzi się z zachowaniem kolejności określonych czynności, na które składa się: 1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia; 2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie; 3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego; 4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur; 5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem. Komisja konkursowa powołana do wyłonienia kandydata na dane stanowisko, sporządza ze swoich czynności protokół postępowania konkursowego, który udostępnia się na żądanie do wglądu wszystkim kandydatom biorącym udział w konkursie. Następnie, podmiot tworzący dany podmiot leczniczy, którego dotyczy ogłoszony konkurs, jest zobowiązany powiadomić pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej (§ 15 rozporządzenia). Postępowanie jest nieważne w przypadkach określonych enumeratywnie § 8 ust. 1 rozporządzenia, do których zalicza się m.in.: niezachowanie kolejności czynności, o których mowa w przywołanym wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłasza się do właściwego podmiotu w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. W przypadku stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego właściwy podmiot ogłasza konkurs ponownie. Ponowne wszczęcie postępowania konkursowego następuje w terminie 2 miesięcy od dnia stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego (§ 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Przytoczona regulacja wskazuje, że postępowanie konkursowe dzieli się na dwa etapy. Pierwszy związany jest z prowadzonym postępowaniem przez powołaną do tego komisję konkursową, a jego celem jest wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem. Kolejny etap z kolei, odnosi się do powołania wyłonionego w pierwszej części postępowania, kandydata na wakujące stanowisko, przez nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, bądź w przypadku kierownika podmiotu leczniczego, przez zawarcie z nim umowy cywilnoprawnej lub powołanie w znaczeniu techniczno-prawnym (por.: szerzej: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/15, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Ponadto wskazać należy, że pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szeroko i będzie ono obejmowało swoim zakresem, zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs, jak i postępowanie prowadzone przez tę komisję, ale także inne czynności tego procesu. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie wszystkie czynności mają charakter samodzielny i odrębny. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko pielęgniarki oddziałowej. Kontrola ta nie musi bowiem obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Przyjęcie odmiennego poglądu, doprowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania, grożącego jego paraliżem. Zdaniem Sądu, z powyższych względów do ostatecznych rozstrzygnięć nie można zaliczyć czynności wskazania swoich przedstawicieli przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Czynność ta związana jest bowiem ściśle z postępowaniem konkursowym. Okręgowa rada pielęgniarek i położnych nie jest też organem administracji publicznej. Jej rozstrzygnięcia nie zapadają w formie decyzji administracyjnych ani postanowień, czy też innych aktów, a w związku z tym nie mieszczą się w katalogów aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skoro zatem wyznaczenie przedstawicieli do komisji konkursowej nie podlega kontroli sądu administracyjnego ani nie następuje w formie decyzji, postanowienia, aktu lub innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., to nie można stwierdzić, że [...]Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych pozostawała w bezczynności. Sąd uznał zatem, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak w pkt 2 postanowienia.