III SAB/Kr 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na bezczynność Burmistrza Miasta G. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. stwierdza bezczynność Burmistrza Miasta G., II. zobowiązuje Burmistrza Miasta G. do wydania postanowienia w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G pismem z dnia 5 lutego 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G w przedmiocie wydania postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Burmistrz Miasta G prowadził postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w G oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] będącej współwłasnością A. i M. W. Postępowanie to zakończyło się decyzją Burmistrza Miasta G z dnia 12 lutego 2014 r. Pomimo wydania decyzji o rozgraniczeniu do chwili obecnej Burmistrz Miasta G nie wydał postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Spółdzielnia kilkakrotnie zwracała się do Burmistrza o wydanie tego postanowienia, a ponadto złożyła zażalenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" stwierdziła, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi zatem wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego Mając na uwadze powyższe unormowania prawne, strona skarżąca uznała, że orzeczenie w przedmiocie kosztów pomiarów geodezyjnych wykonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed organem administracji publicznej nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Są to bowiem koszty postępowania administracyjnego, o których orzeka organ administracji. Pomiędzy zaś stronami postępowania rozgraniczeniowego a geodetą wykonującym czynności ustalenia przebiegu granic nie zostaje zawiązany żaden stosunek prawny rodzący obowiązek zapłaty. W ocenie strony skarżącej skoro w sprawie została wydana decyzja o rozgraniczeniu, a Burmistrz Miasta G do chwili obecnej nie rozstrzygnął kwestii kosztów tego postępowania, to jednoznacznie pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta G wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G nie czyni zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, gdyż nie zawiera określenia podstawy prawnej do jej wniesienia. Ponadto organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż Burmistrz Miasta G działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera bowiem regulacji dotyczących zasad podziału kosztów pomiędzy uczestnikami postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Burmistrz Miasta G postępowanie rozgraniczeniowe zakończył decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. Natomiast pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. organ wyjaśnił, że nie zawierał umowy z geodetą, a zatem nie poniósł żadnych kosztów z tego wynikających. To strona skarżąca zleciła geodecie wykonanie czynności rozgraniczeniowych w drodze umowy cywilnoprawnej i dlatego o zwrot poniesionych kosztów spółdzielnia powinna się zwrócić do właścicieli nieruchomości sąsiednich na podstawie art. 152 K.c. Reasumując organ podniósł, że skarga jest bezzasadna. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G podtrzymała argumenty zawarte w skardze. Podniosła dodatkowo, że skarga nie posiada żadnych braków formalnych, gdyż przepisy nie wprowadzają wymogu wskazania podstawy prawnej przy wnoszeniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia o jakim mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wymóg ten został przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G dochowany. Skarga poprzedzona została bowiem skierowanym do organu wyższego stopnia, czyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zażaleniem z dnia 15 grudnia 2014 r. Odnosząc się przy tym do stanowiska Burmistrza Miasta G stwierdzić należy, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dla skuteczności jej wniesienia do sądu wystarczające jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które służyły stronie skarżącej w administracyjnym toku instancji. W myśl bowiem przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ czy ze sposobem jego rozpatrzenia. Zauważyć należy, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność było zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ był zobowiązany do wydawania aktu administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, w celu zakończenia wskazanego postępowania. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że pismem z dnia 22 października 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G wniosła o wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ pismami z dnia 5 grudnia 2014 r. i 30 czerwca 2014 r. poinformował stronę, że organ nie poniósł żadnych kosztów z tytułu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i dlatego też nie ma żadnej podstawy prawnej do wydania postanowienia. W tej kwestii zauważyć należy, że w Prawie geodezyjnym i kartograficznym jak również w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji do orzekania w decyzji o rozgraniczeniu o rozliczeniu jej kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 K.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja przedstawia się nieco odmiennie bowiem chodzi tutaj o rozstrzygnięcie czy istnieje możliwość wydania przez organ właściwy w przedmiocie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w trybie przepisów Działu IX K.p.a.- "Opłaty i koszty postępowania", postanowienia w przedmiocie kosztów w sytuacji, gdy koszty te nie zostały poniesione przez organ i to nie organ lecz strona decydowała o ich wysokości ustalając z geodetą wysokość wynagrodzenia za czynności wykonane w tym postępowaniu. Stwierdzić należy, że zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 K.p.a. jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). To organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/GD 2016/98 oraz wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 342/11, iż procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji, skoro organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie wystąpiła konieczność rozliczenia zaliczki, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków skarżących, którzy w tej materii nie działali na zlecenie organu, to faktycznie Burmistrz Miasta G nie mógł wydać ostanowienia rozstrzygającego poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G składając wniosek o wydanie postanowienia zainicjowała postępowanie administracyjne. W sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien, w określonym przepisami terminie podjąć kroki do procesowego zakończenia postępowania. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ pomimo złożenia do niego konkretnego wniosku, jedynie kolejnymi pismami informował o swoim stanowisku. Pisma te jednak nie mają żadnej mocy procesowej, a tym bardziej nie mogą zastąpić aktu administracyjnego, który powinien zostać wydany w celu zakończenia postępowania. Jeżeli Burmistrz Miasta G uznał, że żądanie strony pozbawione jest podstaw powinien po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydać postanowienie odmawiające ustalenia kosztów postępowania administracyjnego. Postanowienie takie stosownie do art. 264 § 2 K.p.a. wydawane jest w sprawie kosztów postępowania, a więc zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. W realiach niniejszej sprawy organ nie podjął jednak żadnych konkretnych działań poza kierowaniem kolejnych pism do strony skarżącej. Dlatego też Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta G pozostaje w bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu Sąd sformułował obowiązek organu do wydania postanowienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd zakreślił organowi termin jednego miesiąca na załatwienie wniosku liczony od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, uznając ten termin za potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości występuje rażące naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak jest podstawy do oceny bezczynności organu jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem wykazał się pewną aktywnością i odpowiadał stronie na jej wezwania do wydania postanowienia w sprawie, twierdząc, że jest to wystarczające dla właściwego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I i pkt II sentencji wyroku. Termin do załatwienia sprawy jest w ocenie Sądu realny, wystarczający do załatwienia żądania strony, liczony zaś jest zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. od dnia doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem.