III SAB/Kr 137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie wniosku z dnia 1 sierpnia 2020 r. skargę oddala. Pismem z dnia 9 sierpnia 2020 r. skarżący K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "w przedmiocie nie załatwienia do dnia dzisiejszego, wbrew obowiązkowi prawnemu mojej sprawy wniesionej do skarżonego organu podaniem z dnia 1 sierpnia 2020 roku o wydanie zaświadczenia na podstawie i w oparciu o przywołane pismo urzędowe Komendanta Powiatowego Policji o złożeniu jako bezprzedmiotowej mojej sprawy o przydział lokalu mieszkalnego do archiwum, pomimo, iż z mocy art. 2.2. lit c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, wobec nie przydzielenia mojej osobie żadnego lokalu mieszkalnego i nie skorzystania w służbie, jak i w stanie spoczynku z pomocy finansowej, jak i nie wydania w mojej sprawie decyzji administracyjnej o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wobec braku do takiej decyzji podstawy prawa materialnego (...)". Skarżący wniósł o "zobowiązanie organu do załatwienia niezwłocznie czynnością materialno techniczną wydaniem zaświadczenia w tym przedmiocie, względnie, w razie uznania niedopuszczalności jego wydania, postanowieniem nakazanym art. 219 ustawy kodeks postępowania administracyjnego; zobowiązanie skarżonego organu do uznania uprawnienia i w tym zakresie z mocy art. 217 par. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, obowiązku wydania zaświadczenia o złożeniu sprawy o przydział lokalu mieszkalnego do archiwum, jako sprawy bezprzedmiotowej; przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej określonej za nakład pracy w tej sprawie (...)". Do skargi skarżący załączył wniesione do Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 1 sierpnia 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego, w którym ubiegał się o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Działając na podstawie art. 217 par. 1 i 2 punkt 2 ustawy kodeks postępowania o zawiadomienie zawarte w piśmie urzędowym mającym znaczenie prawne z dnia 26 maja 2020 roku znak [...] i [...] o złożeniu mojej sprawy o przydział lokalu mieszkalnego do archiwum jako ostatecznie załatwionej, wnoszę o wydanie w tym przedmiocie zaświadczenia, niezbędnego mi jako szczególnego środka dowodowego dla spraw jurysdykcyjnych, w zakresie naruszenia prawa i praworządności, oraz norm ustawowych, a w tym pozbawienia prawa do konstytutywnego prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną właściwego organu Policji, określonego w art. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wnoszę o wydanie zaświadczenia: co do daty i podstawy prawnej i faktycznej złożenia mojej sprawy jako ostatecznie załatwionej do archiwum". Komendant wskazał, że z uwagi na wątpliwości co do zamysłów skarżącego, działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w dniu 4 sierpnia 2020 r. wezwał go do uzupełnienia braków formalnych, z wyznaczeniem 7 dniowego terminu na uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia, pismo zostało odebrane w dniu 5 sierpnia 2020 r., czyli termin złożenia odpowiedzi upłynął w dniu 12 sierpnia 2020 r. (przy uwzględnieniu daty stempla pocztowego). Pomimo wyznaczonego terminu, prócz otrzymanego w dniu 8 sierpnia 2020 r. ponaglenia, skarżący nie uzupełnił wniosku, wobec czego pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wysłano zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, zachowują tym samym wymogi nakreślone k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że skoro strona w złożonym wyłącznie dla pozoru wnioskiem o wydanie zaświadczenia, pomimo otrzymanego wezwania do uzupełnienia wniosku, nie jest zainteresowana poprawnym wyartykułowaniem jakiej treści żąda zaświadczenia, to nie jest rolą organu wystawianie dokumentu na zasadzie domniemania zamysłów wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 11960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Korzystając z tego uprawnienia Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – dalej k.p.a., bowiem złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis art. 219 k.p.a. przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak słusznie wskazuje orzecznictwo, przepis art. 217 k.p.a. wskazuje nie tylko na wnioskowy charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, ale także na to, iż z podania powinna wynikać chęć uzyskania zaświadczenia przez osobę wnoszącą podanie (kwestią dalszą jest treść żądanego zaświadczenia - art. 219 k.p.a.). Wymóg wyartykułowania przez osobę żądania jako wydanie mu przez organ zaświadczenia jest zbieżny z wymogiem zawarcia w podaniu żądania, ustanowionym w art. 63 § 2 k.p.a. Skoro zaś w przepisach Działu VII k.p.a. nie uregulowano sytuacji, w której podanie nie zawiera wyartykułowanego żądania, to należy w tym zakresie odpowiednio zastosować art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 r., I OSK 1097/09). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie winno zawierać m. in. żądanie osoby, która je wnosi. Musi to być żądanie wyrażone dostatecznie precyzyjnie, aby organ mógł uczynić mu zadość, aby z niego dokładnie wynikało, czego wnoszący się domaga. Brak precyzji sformułowania takiego wniosku obliguje organ do wezwania podmiotu, od którego podanie pochodzi, aby swoje żądanie doprecyzował. W okolicznościach przedmiotowej sprawy treść wniosku z 1 sierpnia 2020 r. była na tyle nieprecyzyjna, że nie można było jednoznacznie ustalić, jaka jest wola skarżącego. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku nie było zatem możliwe bez jego doprecyzowania, wobec czego Komendant Powiatowy Policji słusznie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w sytuacji braku odpowiedzi z jego strony – zawiadomił o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant Powiatowy Policji wskazanym zawiadomieniem formalnie rozpatrzył wniosek skarżącego i zakończył postępowanie. Nie doszło przy tym do bezczynności, albowiem wezwanie do uzupełnienia podania zostało wystosowane do skarżącego w dniu 4 sierpnia 2020 r., tj. w trzecim dniu od daty jego wniesienia przez skarżącego. Pismo zostało odebrane w dniu 5 sierpnia 2020 r., czyli termin złożenia odpowiedzi upłynął w dniu 12 sierpnia 2020 r. Pomimo upływu terminu, skarżący nie uzupełnił wniosku, wobec czego pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wysłano zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wszystkie czynności w sprawie zostały zatem przez organ podjęte niezwłocznie, wręcz natychmiastowo. Wobec faktu, że z podania nie wynikało dostatecznie jasno, jakie jest żądanie skarżącego oraz w sytuacji, gdy organ niezwłocznie przedsięwziął działania, zmierzające do usunięcia wątpliwości i załatwienia sprawy, a wobec milczenia skarżącego również w najkrótszym możliwym czasie zawiadomił go o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, nie sposób zarzucić Komendantowi Powiatowemu Policji bezczynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.