III SAB/Kr 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. F.H.U. "A" na bezczynność Rady Gminy postanawia skargę odrzucić J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Gminy. W skardze wniósł o zobowiązanie Rady Gminy do niezwłocznego załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji, że pojazd marki Ford Sierra o nr rejestracyjnym [...] przeszedł z mocy prawa na własność tego organu, bezzwłoczne odebranie przedmiotowego pojazdu oraz uregulowanie zaległych opłat za jego parkowanie, które na dzień 2 czerwca 2008r. wynoszą 7.210,50 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 4 maja 2006r.. Oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał co następuje: W dniu 4 listopada 2005r. działając jako podmiot wyznaczony przez Starostwo Powiatowe m.in. do usuwania pojazdów na zlecenie KPP na zasadzie art. 50a ust. 1 1 ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997r., otrzymał dyspozycję usunięcia z miejscowości B. samochodu marki Ford Sierra nr rejestracyjny [...], którego stan wskazywał na to, że nie jest używany. Zgodnie z powyższą dyspozycją samochód został przewieziony i umieszczony na strzeżonym parkingu przy ul. A. Pojazd ten pomimo kilkukrotnych wezwań i interwencji nie został odebrany ani przez uprawnioną osobę, ani przez organ Gminy, wobec czego nadal jest przechowywany przez skarżącego i od prawie trzech lat ponosi koszty związane z jego zabezpieczeniem, dozorem i przechowywaniem. Skarżący wskazał na art. 50a ust. 1 ustawy zgodnie z którym pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub policję na koszt właściciela lub posiadacza. Ust. 2 pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. W przedmiotowej sprawie ten 6 miesięczny termin upłynął w dniu 4 maja 2006r. Skarżący skierował do Wójta Gminy pisma z dnia: 4 maja 2006r., 15 maja 2006r., 5 lipca 2006r., 30 listopada 2006r. w których wzywał do odbioru pojazdu i zapłaty stosownych opłat. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia 8 maja 2006r. poinformował, że jak wynika z pisma właściciela pojazdu W. J. (ze stycznia 2006r.) nie miał on zamiaru porzucić samochodu, nadal jest zainteresowany jego odzyskaniem, ale przebywa w Zakładzie Karnym jako tymczasowo aresztowany i to uniemożliwia mu odebranie samochodu. Zgodnie z art. 50 a ust. 3 ustawy jeżeli nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej, to wówczas nie stosuje się ust. 2 tego artykułu o przejściu pojazdu na własność gminy z mocy ustawy. W takich okolicznościach brak jest podstaw do przejęcia przez gminę przedmiotowego samochodu. W kolejnych pismach adresowanych do skarżącego Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko. Skarżący wskazywał w pismach, że z chwilą upływu 6 miesięcznego terminu właściciel pojazdu przebywał już na wolności, lecz nie podjął żadnych kroków celem odbioru pojazdu, lecz stanowisko Wójta nie uległo zmianie. Nadto skarżący podał, że w dniu 25 lipca 2006r. skierował pismo do Komendy Powiatowej, na które otrzymał odpowiedź w dniu 8 sierpnia 2006r. informujące, ze rozstrzygnięcie tej sprawy należy do kompetencji gminy, a nie policji. W dniu 26 lutego 2007r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na działanie Wójta. Skarga ta została przekazana do Rady Gminy, która w uchwale z dnia [...] 2007r. uznała ją za bezzasadną. Powyższa uchwała Rady Gminy była przedmiotem skargi do WSA w Krakowie. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2007r. III SA/Kr 499/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, albowiem działania lub czynności organów podejmowane w trybie działu VIII kpa, a taki charakter miała uchwała Rady Gminy, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W takich okolicznościach skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Gminy do Wojewody. W odpowiedzi uzyskał informacje, że organ gminy nadal pozostaje właściwy do wydania stosownego orzeczenia w razie zaistnienia przesłanek z art. 50a ust. 2 ustawy, a w sytuacji gdy organ pozostaje nadal bezczynny przysługuje skarga na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, skarżący pismem z dnia 18 kwietnia 2008r. adresowanym do Urząd Gminy zatytułowanym wezwanie, ostatecznie wezwał organ Gminy do odbioru przedmiotowego samochodu oraz uregulowaniu opłat w terminie 7 dni. Skarżący podkreślił, że tymczasowe aresztowanie właściciela pojazdu W. J. było jedynie przeszkodą przemijająca, która ustała w dniu 17 marca 2006r..W. J. był tymczasowo aresztowany w okresie od 3 listopada 2005r. do 17 marca 2006r., po tej dacie mógł pojazd odebrać, a skoro tego nie uczynił, to oznacza, że nie chciał. Tym samym nieodebranie pojazdu nie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Wójt Gminy pismem z dnia 25 kwietnia podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i odmówił przejęcia pojazdu. W takich okolicznościach wniesienie skargi stało się konieczne, albowiem organ administracji zobowiązany jest przestrzegać prawa, a nie nadużywać swojej pozycji kosztem obywatela. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała skargę za bezzasadną. A nadto podniosła, że skarżący wniósł skargę pomimo nie wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem swoje wezwania kierował do Urzędu Gminy, na które otrzymywał odpowiedzi, a nie do właściwego organu tj. Rady Gminy. Na rozprawie pełnomocnik organu sprecyzował, że wnosi o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Z kolei pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że adresowanie pism do Urzędu Gminy należy traktować jako skierowanie wezwania do Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawowym zagadnieniem, które wymaga rozważenia to analiza i ocena obowiązującego stanu prawnego z punktu widzenia podstawy prawnej i zakresu przedmiotowego ewentualnej skargi. Zgodnie z art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908) Pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. Ust. 2 Pojazd usunięty w trybie określonym w ust.1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. Ust. 3 Przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej. Z kolei w ust. 5 zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą poszanowania prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych, określi w drodze rozporządzenia: 1)szczegółowy tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie usuwania pojazdów bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane; 2) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. Problematyki dotyczącej usuwania pojazdów dotyczy również art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten w ust.1 określa kiedy pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt właściciela, a ust. 2 określa kiedy pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela. Ust.10 stanowi, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawniona osobę w terminie 6 miesięcy od usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Z kolei w ust.11 zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w drodze rozporządzenia określić ma: 1)tryb oraz warunki współdziałania z Policją i innymi podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usunięciu pojazdu jednostek usuwających pojazd lub prowadzących strzeżone parkingi; 2) tryb i warunki wydawania pojazdu z parkingu; 3) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie delegacji ustawowych zawartych w art. 50a ust. 5 i art. 130a ust. 11 zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007r. w sprawie usuwania pojazdów ( Dz.U. Nr 191, poz.1377) ( które zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów ). Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, O przejęciu na rzecz Skarbu państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Przed wydaniem orzeczenia należy powiadomić właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Z kolei ust. 2 stanowi, O przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy. Przepis ust.1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel pojazdu został ustalony. Stąd też skarżący formułując skargę na bezczynność Rady Gminy domagał się wydania stosownej decyzji, że przedmiotowy pojazd przeszedł z mocy prawa na własność tego organu. Dlatego też zasadniczy problem, który wymaga rozważenia to ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do orzekania przez radę gminy o przejęciu pojazdu na własność gminy, a w konsekwencji czy nie podjęcie takiego orzeczenia może być przedmiotem skargi na bezczynność. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść § 8 ust. 2 rozporządzenia, w którym określono, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy, wskazuje, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Powoływany wcześniej art. 50a ust. 5 ustawy zawierający delegacje ustawową do wydania przedmiotowego rozporządzenia nie upoważnia Ministra do określenia w rozporządzeniu organu, który ma orzekać o przejęciu pojazdu na własność gminy. Powoływana delegacja ustawowa dotyczy trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy, a nie organu, który miałby orzekać w sprawie własności. Tym samym zdaniem Sądu § 8 ust. 2 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie przez radę gminy, albowiem przepis ten jest sprzeczny z delegacją ustawową. Za powyższą oceną § 8 ust. 2 rozporządzenia przemawiają nadto następujące okoliczności: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008r., P 4/06 ( Dz.U. Nr 100, poz. 649 ) w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 130a ust.11 pkt 3 powołanej ustawy, a także § 8 ust.1 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002r., który jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji. ( Należy zaznaczyć, że brzmienie § 8 rozporz. MSWiA z 2 sierpnia 2002r. jest analogiczne jak § 8 w rozporz. MSWiA z 16 października 2007r., również treść delegacji ustawowej nie uległa zmianie ). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny m.in. wskazał, że § 8 ust.1 rozporz., reguluje kwestie zastrzeżone dla materii ustawowej i tym samym przekraczając dopuszczalne granice delegacji ustawowej jest niezgodny zarówno z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy jak i z art. 92 ust.1 Konstytucji. Nadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przekazanie organowi administracji publicznej wyłącznej kompetencji sądu do orzekania o przepadku rzeczy jest oczywiście sprzeczne z art. 46 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że niekonstytucyjny przepis § 8 ust.1 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów, utracił już moc obowiązująca na skutek wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2007r.. Został jednak zastąpiony identycznej treści przepisem § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia z 2007r. Należy przyjąć, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż art. 130a ust.11 pkt 3 prawa o ruchu drogowym jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, w konsekwencji spowoduje także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia z 2007r. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, pociąga bowiem za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Za przedstawionym poglądem, że § 8 ust. 2 rozporządzenia w którym określono, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy jest sprzeczny z delegacją ustawową zawartą w art. 50a ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym przemawia także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. I OSK 792/08. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 50a ust. 5 pkt 2 ustawy ogranicza się wyłącznie do określenia w rozporządzeniu trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy, natomiast nie obejmowała właściwości organów do orzekania o przejęciu pojazdu. Właściwość organów do orzekania w rozpoznawanej sprawie co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżona jest dla rozwiązań ustawowych. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podstawy prawnej do wydania uchwały rady gminy w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy nie może stanowić art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym opierający się na domniemaniu właściwości rady gminy w sprawach objętych zakresem działania gminy oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy określający podstawy stanowienia przepisów gminnych. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 8 ust. 2 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do podejmowania uchwały przez radę gminy w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy. Wyjaśnić należy, że Sąd Administracyjny ma kompetencję do oceny czy przepis rozporządzenia a więc podustawowy jest zgodny z ustawą i Konstytucją i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zasada ta została powtórzona w przepisie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ zgodnie z którym, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zatem Sąd Administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, że przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił, że przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 października 2007r. w sprawie usuwania pojazdów wydany został z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 50a ust. 5 pkt 2, a w konsekwencji jest sprzeczny zarówno z ustawą jak i Konstytucją. Taki przepis nie może tym samym stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy, stąd też Sąd odmówił jego zastosowania. Konsekwencją tego stanowiska jest bezprzedmiotowość skargi na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie nie podjęcia uchwały. Z uwagi na brak przedmiotu skargi, nie można było rozważać okoliczności dotyczących zachowania trybu co do wniesienia skargi , a jak również kwestii merytorycznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270) skargę odrzucił.