III SAB/Kr 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. – S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w terminie 30 dni od zwrotu akt do organu, II. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta, V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej K. Z. – S. kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 października 2013 r. K. Z. – S. złożyła w Urzędzie Miasta na wymaganym druku wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia dziecka oraz wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka na dziecko O. S. (ur. [...] 2013 r.). W rubryce odnośnie danych drugiego z rodziców dziecka podała, że "brak informacji – brak kontaktu, w trakcie rozwodu". Do wniosków na druku dołączyła 1. kopię dowodu osobistego, 2. kopię aktu urodzenia, 3. dane do konta oraz 4. oświadczenie o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu (k. 3-14 akt adm.). Pismem z dnia 22 października 2013 r., doręczonym wnioskodawczyni w dniu 27 listopada 2013 r., K. Z. – S. została wezwana do uzupełnienia, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, braków we wnioskach, pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania, poprzez przedłożenie: 1. zaświadczeń z urzędu skarbowego o dochodach jej oraz R. S. z 2011 r., 2. zaświadczeń z ZUS o wysokości składki zdrowotnej jej oraz R. S. z 2011 r., 3. zaświadczenia wystawionego przez lekarza lub położną o pozostawaniu pod opieką medyczną przynajmniej od 10 tygodnia ciąży. W odpowiedzi K. Z. – S. nadesłała pismo z dnia 27 listopada 2013 r., które wpłynęło do organu 2 grudnia 2013 r., do którego dołączyła: zaświadczenie z US o dochodach w roku 2011 i 2012, zaświadczenie z ZUS oraz zaświadczenie lekarskie. Równocześnie wnioskodawczyni podała, że są to jedynie jej dokumenty, gdyż – jak informowała - jest samotną matką wychowującą dzieci, nie ma kontaktu z R. S., nie wie gdzie on mieszka i nie jest w stanie uzyskać od niego wymaganych zaświadczeń. Podała, że R. S. nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci i aktualnie toczy się sprawa rozwodowa, a małżeństwo od 2007 r. posiada rozdzielność majątkową (k. 17-21 akt adm.). Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wydział Spraw Społecznych Urzędu Miasta poinformował K. Z. – S., że termin do przedłożenia wymaganych dokumentów upłynął w dniu 27 listopada 2013 r., a w związku z tym jej wnioski pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. K. Z. – S. wniosła o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów oraz rozpatrzenie tych, które wpłynęły do organu dwa dni po terminie. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wydział Spraw Społecznych Urzędu Miasta poinformował K. Z. – S., że skoro pomimo wezwania nie złożyła zaświadczenia o dochodach i składce zdrowotnej R. S., które są niezbędne do ustalenia sytuacji dochodowej rodziny, to powinna złożyć nowe wnioski o przyznanie jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia dziecka wraz z wymaganymi dokumentami dotyczącymi jej męża. W piśmie z dnia 25 marca 2014 r. K. Z. – S. ponownie domagała się przyznania jej jednorazowej zapomogi ustawowej z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazowej zapomogi gminnej z tytułu urodzenia się dziecka. W piśmie podała, że z mężem pozostaje w faktycznej separacji od 2005 r. a od 2009 r. przed Sądem Okręgowym toczy się sprawa rozwodowa. Zaznaczyła, że nie pozostaje z mężem w żadnym kontakcie i nie wie gdzie on mieszka, a w związku z tym nie jest w stanie ustalić jego dochodu. Ponadto podniosła, że O. S. nie jest dzieckiem R. S. i w tej sprawie przed Sądem Rejonowym Rodzinnym zostało wydane prawomocne orzeczenie o zaprzeczeniu ojcostwa R. S., a w dniu 14 marca 2014 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego ojciec biologiczny dziecka uznał się ojcem i obecnie małoletnia nosi nazwisko ojca – O. S. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Urząd Miasta poinformował K. Z. – S., że powinna złożyć nowe wnioski wraz z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego jej oraz jej męża o wysokości osiągniętego dochodu w 2012 r. oraz zaświadczenia z ZUS o wysokości odprowadzanych przez nich składek na ubezpieczenie zdrowotne w 2012 r. Pismem z dnia 12 maja 2017 r. K. Z. – S., reprezentowana przez adwokata, wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Urząd Miasta na skutek jej wniosków z dnia 22 października 2013 r. W uzasadnieniu podała, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że K. Z. – S. razem z mężem tworzą rodzinę, skoro od 2005 r. razem nie mieszkają, pozostając w faktycznej separacji, a od 2007 r. istnieje między nimi rozdzielność majątkowa. W związku z tym K. Z. –S. uważa, że dochodu jej męża organ nie powinien uwzględniać przy ustalaniu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Poza tym K. Z. – S. stwierdziła, że nie ma żadnego kontaktu z mężem i nie może uzyskać od niego wymaganych przez organ dokumentów. W takiej sytuacji organ powinien na podstawie art. 76a Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócić się do innego organu o udzielenie potrzebnych dokumentów. Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 lit. a rozporządzenia z 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne należało dołączyć zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta prawidłowo wyznaczył K. Z. – S. 14-dniowy termin celem przedłożenia brakujących dokumentów. Wezwanie doręczono jej w dniu 13 listopada 2013 r., a termin do uzupełnienia wniosków mijał z dniem 27 listopada 2013 r. Natomiast wniosek uzupełniono dopiero w dniu 29 listopada 2013 r., przy czym nie przedłożono wszystkich wymaganych dokumentów. Zdaniem Kolegium, pozostawienie złożonego wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi jakiejkolwiek formy rozstrzygnięcia sprawy skoro jej bieg nie został w ogóle zainicjowany. Tylko żądanie nie dotknięte brakami formalnymi wywołałoby skutek prawny w postaci wszczęcia postepowania. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji prawidłowo pozostawił wniosek K. Z.- S. bez rozpoznania tzn. w formie czynności materialnotechnicznej, a nie procesowej przez wydanie decyzji, czy też postanowienia. Prezydent Miasta nie pozostaje więc, zdaniem Kolegium, ani w bezczynności ani nie prowadzi sprawy przewlekle. Pismem z dnia 18 października 2017 r. K. Z. – S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie jej wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (ustawowej) oraz jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka (gminnej). Prezydentowi Miasta skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a, poprzez niewydanie decyzji w sprawie, pomimo upływu ustawowych terminów, nie poinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie; 2. prawa materialnego, tj. art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię w ustalonym stanie faktycznym; 3. prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności zbadanie czy R. S. należy uznać za członka rodziny; 4. prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności oświadczeń skarżącej, że pozostaje w faktycznej separacji z R. S., nie mieszka od wielu lat z nim, od 2007 r. orzeczona była między nimi rozdzielność majątkowa, a w chwili złożenia wniosku między nimi toczyła się sprawa o rozwód. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku, stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, a niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem organu, nie pozostawał on w bezczynności ponieważ skarżąca była informowana i wzywana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie było bowiem prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez R. S., gdyż możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza tym skarżąca powołuje się na okoliczności faktyczne (brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z mężem), podczas gdy orzeczenie rozwodu nastąpiło dopiero w 2014 r. Na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. pełnomocnik organu, po zapoznaniu się z pismami organu ze stycznia i kwietnia 2014 r., stwierdził, że sprawa nie była traktowana jako zakończona w grudniu 2013 r., gdyż nadal kontynuowano postępowanie i sprawa nie została załatwiona. Zdaniem pełnomocnika organu, organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż odpowiadał na wszystkie pisma skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest w znacznej mierze uzasadniona. Podstawę prawną przyznania świadczeń, o jakie wnioskowała skarżąca stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), a w szczególności art. 15b i art. 22a tej ustawy.: "Art. 15b. 1. Z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko." "Art. 22a 1. Rada gminy w drodze uchwały może przyznać zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka." Sąd zauważa, że już we wnioskach złożonych na wymaganym druku w dniu 22 października 2013 r. K. Z. – S., domagając przyznania jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia dziecka oraz ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka na dziecko O. S. urodzoną [...] 2013 r., zaznaczyła w rubryce odnośnie danych drugiego z rodziców dziecka, że "brak informacji – brak kontaktu, w trakcie rozwodu". Informacja ta zobowiązywała organ do podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia sytuacji prawnej dziecka i samej wnioskodawczyni. Organ jednak tego nie uczynił wzywając skarżącą przez wiele miesięcy i lat do przedłożenia dokumentów, których przedłożyć nie była w stanie, o czym organ informowała. Powoduje to stwierdzenie, że organ działał nieudolnie, a zatem Sąd stwierdza, że Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności. Należy zaznaczyć, że organ miał prawo wezwać skarżącą do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych - i taką podstawę organ podał w piśmie z dnia 22 października 2013 r. – który stanowi: "Art. 24a. 1. W przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". Z treści powyżej przytoczonego przepisu art. 24a ust. 1 wynika jednak, że – analogicznie jak przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1217 – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, które Sąd orzekający podziela, wezwanie takie: "dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. To nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku." Z uwagi na analogię unormowania art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 64 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że wezwanie organu z dnia 22 października 2013 r. nastąpiło niezgodnie z prawem i nie mogło w związku z tym skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Co prawda, nie sposób zorientować się jak organ traktował niniejszą sprawę skoro informował skarżącą o konieczności złożenia nowego wniosku. Wydaje się, że organ w dalszym ciągu prowadził sprawę "odpowiadając na pisma skarżącej" (jak stwierdził to pełnomocnik organu) i prowadzi sprawę do chwili obecnej. Sąd stwierdza, że organ prowadzi sprawę nieudolnie i niezgodnie z prawem, a tym samym bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że skarżąca już w postępowaniu administracyjnym ustanowiła zawodowego pełnomocnika, który wnosząc niniejszą sprawę osiągnął oczekiwany rezultat, czyli zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej złożonego w dniu 22 października 2013 r. Nie mniej nie sposób nie zauważyć, że skarżąca do tej pory nie złożyła w organie właściwych dokumentów, chociaż prawdą jest, że organ, którego bezczynność Sąd stwierdził, do tej pory nie wezwał skarżącej do ich przedłożenia. Powyższe powoduje stwierdzenie Sądu, że skomplikowana sytuacja prawna skarżącej przerosła zarówno organy administracyjne jak i zawodowych pełnomocników. Powoduje to brak podstaw do nałożenia organowi grzywny, o którą skarżąca wnosiła, tym bardziej, że nieuregulowana przez wiele lat sytuacja prawna skarżącej i jej dziecka obiektywnie powodowała brak możliwości faktycznego rozpatrzenia wniosku. Zobowiązując organ – Prezydenta Miasta - do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 22 października 2013 r. w ciągu 30 dni od zwrotu akt Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Nie wiadomo, czy skarżąca w chwili urodzenia dziecka – małoletniej O. S. pozostawała w nieformalnym związku z ojcem dziecka, którego sytuację dochodową organ powinien ustalić czy też była osobą samotnie wychowującą dziecko, jak w pismach wskazuje, a wówczas organ powinien wziąć pod uwagę art. 15b ust. 4 pkt 2, który stanowi, że "jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz danego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd" - z wyjątkami określonymi ściśle w tym przepisie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a. - jak w punkcie IV wyroku.