III SAB/Kr 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi X. Y. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie zarządzenia wyborów uzupełniających sołtysa postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej X. Y. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. X. Y. wywiodła skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w zarządzeniu wyborów uzupełniających sołtysa sołectwa K., w której zarzuciła naruszenie § 43 ust. 1 w zw. z § 41 ust. 1 pkt 6 Statutu Sołectwa K. (załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Z., Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr [...] poz. [...]) i wniosła o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy Z. do zarządzenia tych wyborów w określonym terminie; 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mandat sołtysa wygasa wskutek prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie (§ 41 ust. 1 pkt 6), a w przypadku wygaśnięcia mandatu sołtysa wójt zarządza przeprowadzenie wyborów uzupełniających na zasadach określonych statutem (§ 43 ust. 1). Skarżąca – w świetle wyroku SO w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt [...], utrzymującego w mocy wyrok SR [...] w K. z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. [...] – podniosła, że M. K., który uzyskał mandat sołtysa w dniu 30 stycznia 2023 r., jest osobą prawomocnie skazaną za umyślnie popełnione: przestępstwo przywłaszczenia na szkodę V. V. (art. 284 § 1 Kodeksu karnego) i przestępstwo znęcania się na szkodę Z. Z. (art. 207 § 1 Kodeksu karnego), za co wymierzono mu karę łączną 10 miesięcy pozbawienia wolności, którą zawieszono na okres próby wynoszący 3 lata. Skazanie to nie uległo zatarciu. Co prawda Rada Gminy Z. odmówiła uwzględnienia wniosku skarżącej w sprawie podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu sołtysa (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie uchwały Rady Gminy Z.) z uwagi na to, że w § 41 ust. 3 statutu wymieniono jedynie § 41 ust. 1 pkt 2-5 (nie wymieniono § 41 ust. 1 pkt 6), jednakże w świetle § 41 mandat sołtysa wygasł z mocy prawa bez konieczności podejmowania takiej uchwały, co potwierdza pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2023 r. (znak: [...]). Mimo wniosku skarżącej z lipca 2023 r. i ponaglenia z października 2023 r. Wójt Gminy Z. nie zarządził wyborów uzupełniających. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej albo oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że sprawowanie urzędu sołtysa przez konkretną osobę nie dotyczy skarżącej bezpośrednio, skoro nie mieszka ona w tym sołectwie. Żądanie przeprowadzenia wyborów uzupełniających jest niemożliwe do spełnienia z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1223/23), którym stwierdzono nieważność § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały nr L/473/18 Rady Gminy Z. z dnia 28 września 2018 r. w sprawie utworzenia Sołectw N. i K. Sąd przychylił się wówczas do stanowiska Prokuratora, że postanowienia statutu sołectwa K. przewidujące wygaśnięcie mandatu sołtysa w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem wykraczały poza granice upoważnienia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tego wyroku należy uznać, że mandat sołtysa nigdy nie wygasł, a przeprowadzenie wyborów uzupełniających byłoby tym bardziej sprzeczne z prawem. Zasada powszechności wyborów wymaga tego, aby ograniczenie biernego prawa wyborczego w wyborach sołtysa przez radę gminy było możliwe wyłącznie na podstawie przepisu rangi ustawowej (a nie przepisu rangi aktu prawa miejscowego), jednakże taki przepis nie istnieje. Istotna jest różnica między utratą biernego prawa wyborczego (odnosi się do dłuższego lub krótszego okresu pozbawienia prawa wybieralności) a wygaśnięciem mandatu (odnosi się tylko do konkretnego, aktualnie sprawowanego mandatu i nie wpływa na zdolność do ponownego ubiegania się o mandat). Na koniec Wójt Gminy Z. przypomniał sekwencję wydarzeń przed orzeczeniami WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SAB/Kr 56/23) i z dnia 8 grudnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1223/23) – w dniu 11 stycznia 2023 r. zarządzono przeprowadzenie wyborów uzupełniających w związku z powzięciem informacji o wygaśnięciu mandatu M. K. (termin zgłaszania kandydatów: 27 stycznia 2023 r., termin głosowania: 19 lutego 2023 r.), w dniu 25 stycznia 2023 r. wpłynęła jedyna kandydatura M. K., a w dniu 30 stycznia 2023 r. obwieszczono, że jedyny kandydat uzyskał mandat bez przeprowadzania głosowania. Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. skarżąca – w odpowiedzi na wezwanie o podanie okoliczności wskazujących na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia w związku z zarzucaną bezczynnością organu – wskazała, że takie naruszenie nie jest warunkiem dopuszczalności skargi. Przedmiotem skargi nie jest bowiem uchwała lub zarządzenie (art. 101 ust. 1 u.s.g.), lecz bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że jest pokrzywdzona przestępstwem znęcania się (art. 49 § 1 Kodeksu postępowania karnego). Skoro Wójt Gminy Z. ma obowiązek zarządzić wybory uzupełniające na skutek bezpośredniego naruszenia jej dóbr prawnych, to nie ulega wątpliwości, że wskutek bezczynności organu interes skarżącej został naruszony. Sprawowanie urzędu przez osobę prawomocnie skazaną za przestępstwa umyślne (w okresie próby) niesie niekorzystne skutki dla skarżącej, która mieszka w R. i jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Z. (wadliwe obsadzenie urzędu z punktu widzenia funkcjonowania sołectwa i gminy; niewypełnianie społecznej roli lidera wiejskiej społeczności świecącego przykładem). Pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) skarżąca nie ma interesu prawnego; 2) o bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. można mówić tylko wtedy, gdy przepis prawa przewiduje obowiązek wykonania jakiegoś zadania lub czynności, natomiast wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1223/23, stwierdzono nieważność § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Z. z dnia 28 września 2018 r. nr L/473/18 w sprawie utworzenia Sołectw N. i K.; 3) statut sołectwa nie kreuje terminu do zarządzenia przeprowadzenia wyborów uzupełniających; 4) przeprowadzenie ewentualnych wyborów sołtysa na rzecz skarżącej oraz na koszt i ryzyko gminy nie leży w kompetencjach nadzorczych Wojewody Małopolskiego (art. 101a ust. 2 w zw. z art. 87 u.s.g.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Przed rozpoznaniem skargi co do meritum sąd musi jednak zweryfikować jej dopuszczalność, a w szczególności zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego tudzież czy skarga została wniesiona przez legitymowany do tego podmiot. Ilekroć idzie o bezczynność, konieczne jest sprawdzenie, czy ma ona znamiona bezczynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. względnie znamiona innego rodzaju bezczynności, zaskarżalnej z mocy przepisu szczególnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunek ten nie jest spełniony, wobec czego skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. rozszerza tę kontrolę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dopuszczalność skargi na bezczynność jest zatem – w pewnym sensie – pochodną dopuszczalności skargi na antycypowany akt lub czynność, których organ nie podejmuje. Innymi słowy, można wnieść skargę na bezczynność, jeżeli organ nie podejmuje aktu lub czynności, na które będzie przysługiwała skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zarządzenie wyborów uzupełniających sołtysa nie jest aktem ani czynnością tudzież interpretacją, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. (i do których zrelatywizowany jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie jest ono też aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (nie można zatem przyjąć, że do niego nawiązuje art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Cechą wszystkich wymienionych w p.p.s.a. aktów i czynności, których niewykonanie może być przedmiotem skargi na bezczynność, jest indywidualny charakter – muszą one dotyczyć spraw indywidualnych. Tymczasem zarządzenie wyborów uzupełniających sołtysa nie następuje w ramach jakiegokolwiek indywidualnego stosunku administracyjnoprawnego i nie konkretyzuje generalnej normy prawa materialnego, z której wynikają prawa i obowiązki. W konsekwencji nie ma znamion bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarżąca deklarowała wprost, że zaskarża bezczynność mającą, w jej ocenie, znamiona bezczynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i że w związku z tym nie jest zobowiązana do wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (k. 101 akt sądowych). Mimo to Sąd brał również pod uwagę możliwość zakwalifikowania zarzucanej organowi "bezczynności" jako przedmiotu zaskarżenia opisanego w przepisach szczególnych. W tym kontekście w rachubę wchodził art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. oznacza, że dopuszczalność skargi wnoszonej na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. na swego rodzaju bezczynność organu gminy, polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanej prawem – jest uwarunkowana m.in. następującymi przesłankami: 1) musi chodzić o taką czynność, która potencjalnie będzie mieć związek z czyjąś indywidulaną sytuacją prawną i której niewykonywanie potencjalnie może naruszać interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu (przesłanka przedmiotowa); 2) skargę wnosi ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (przesłanka podmiotowa). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Zarządzenie wyborów uzupełniających sołtysa w założeniu nie jest czynnością zrelatywizowaną do czyjejś indywidulanej sytuacji prawnej, a jej niewykonywanie nie narusza niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia, a w szczególności nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Interes prawny, wymagany przepisami art. 101 i 101a u.s.g., musi być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, w tym okoliczność uprzedniego popełnienia na szkodę skarżącej przestępstwa przez osobę, która uzyskała mandat sołtysa, ani okoliczność przynależności skarżącej do wspólnoty samorządowej gminy Z. (przy czym skarżąca mieszka w R. i nie przynależy do wspólnoty sołectwa K.1, którego dotyczy zarzucana bezczynność) – nie naprowadzają na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Dodać należy, że formułowany przez skarżącą zarzut bezczynności wójta w zarządzeniu wyborów uzupełniających sołtysa może podlegać ewentualnemu rozważeniu w postępowaniu skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby z jej zgodą (art. 221 § 3 k.p.a.). Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest co do zasady rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzekając jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.