III SAB/Kr 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie uznania za obywatela polskiego postanawia odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania o sygn. [...], wszczętego w dniu 25 czerwca 2019 r., dotyczącego uznania za obywatela polskiego, wniesiona przez skarżącego V. K. Skarżący zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, art. 36 § 1 i 2, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o uwzględnienie skargi i stwierdzenie przewlekłości. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 25 września 2019 r. organ poinformował skarżącego o tym, iż wydłuża termin załatwienia sprawy o kolejne 2 miesiące, to jest do 25 listopada 2019 r., uzasadniając taką konieczność zawisłym przed organem II instancji postępowaniem zażaleniowym; tego samego dnia, to jest 25 września 2019 r. skarżący wycofał swoje zażalenie z dnia 29 sierpnia 2019 r., o czym poinformował organ – tego samego dnia - wysyłając drogą elektroniczną stosowne pismo wraz z kopią pisma wysłanego do organu II instancji; w dniu 30 września 2019 r. skarżący zwrócił się z prośbą o weryfikację celowości utrzymania tak odległego terminu. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wobec czego 15 listopada 2019 r. stawił się w siedzibie organu celem zapoznania się z aktami sprawy. Nadto skarżący podniósł, że powziął informację o tym, iż - w trakcie czynności służbowych w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych przed Wojewodą - doszło do upublicznienia jego wizerunku oraz udostępniania jego imienia, nazwiska i kraju pochodzenia petentom Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, to jest osobom postronnym. W trakcie stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień lub przesłuchania w charakterze strony, pracownicy organu pokazywali aplikującym zdjęcie ukazujące wizerunek skarżącego ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz kraju pochodzenia. Następnie zadali szereg pytań sugestywnych i stawiających jego osobę w bez wątpienia niekorzystnym świetle. Skarżący podniósł, że przypuszcza, iż pracownicy organu pozyskali niniejszą fotografię z akt sprawy przedmiotowego postępowania, gdyż jest to jedyne postępowanie administracyjne, w ramach którego organ aktualnie ma prawo do przetwarzania danych osobowych skarżącego. Skarżący podkreślił, że nie wyrażał zgody na wykorzystanie danych osobowych (w tym wizerunku) w inny sposób, niż związany z niniejszym postępowaniem. Ponadto skarżący zarzucił, że nie miał możliwości zapoznać się z przebiegiem powyższych czynności (tj. z protokołem, notatką służbową etc.) oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności oraz o oddalenie skargi w zakresie przewlekłości. Organ wskazał, że niezwłocznie po wpływie wniosku skarżącego o uznanie za obywatela polskiego w dniu 25 czerwca 2019 r. przystąpił do czynności niezbędnych dla jego rozpatrzenia, występując do właściwych służb o informację, czy nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skierował także do skarżącego wezwanie o uzupełnienie dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku. W dniu 24 lipca 2019 r. organ otrzymał pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informujące, że istnieje konieczność przedłużenia do dnia 14 września 2019 r. terminu opiniowania wniosku skarżącego. Pismem z dnia 31 lipca 2019 r., stwierdzając istniejące braki w zakresie potwierdzenia danych zawartych we wniosku, organ skierował do skarżącego wezwanie w sprawie uzupełnienia braków wniosku. W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że stosowne potwierdzenie dołączy do akt niezwłocznie. Pismem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, otrzymanym w dniu 12 sierpnia 2019 r., organ został poinformowany, że w związku z toczącym się postępowaniem o uznanie skarżącego za obywatela polskiego, Agencja podtrzymuje wcześniejszą opinię z dnia 29 marca 2019 r. Organ wyjaśnił, że opinia z dnia 29 marca 2019 r. stanowiła materiał niejawny sprawy wcześniejszego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ z wniosku skarżącego o uznanie go za obywatela RP, zakończonego decyzją Wojewody z dnia 4 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego. Od decyzji tej skarżący odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2019 r. Następnie, w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi na decyzję organu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1666/19, oddalił skargę. W związku z opinią ABW organ w dniu 13 sierpnia 2019 r. oraz w dniu 30 sierpnia 2019 r. wydał postanowienia w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne. Skarżący w dniu 29 sierpnia 2019 r. wniósł do MSWiA zażalenie na postanowienie organu z dnia 13 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 4 września organ przesłał zażalenie skarżącego do organu drugiej instancji. Pismem z dnia 25 września 2019 r. organ zawiadomił skarżącego, że w związku z rozpatrywaniem zażalenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, sprawa z wniosku skarżącego o uznanie za obywatela polskiego zostanie rozpatrzona niezwłocznie po ostatecznym rozstrzygnięciu zażalenia. Jednocześnie, pismem z dnia 25 września 2019 r. skarżący został zawiadomiony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przyczynie przedłużenia terminu oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 25 listopada 2019 r. Pismem datowanym na 25 września 2019 r. skarżący skierował do MSWiA wniosek w sprawie wycofania zażalenia. Pismem datowanym na 30 września 2019 r. skierował do organu wniosek o weryfikację aktualności terminu rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 1 października 2019 r. organ otrzymał postanowienie MSWiA w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. W dniu 4 października 2019 r. skarżący przedłożył pismo wyjaśniające w sprawie zmiany umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem datowanym na 3 listopada 2019 r. skarżący przedłożył odpis wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1666/19, wydany w sprawie wcześniejszego wniosku o uznanie za obywatela polskiego, rozstrzygniętego przez Wojewodę decyzją z dnia 4 lutego 2019 r., wnosząc o rozważenie okoliczności osobistych skarżącego podnoszonych w postępowaniu. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W dniu 15 listopada 2019 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Pismem datowanym na 19 listopada 2019 r. skarżący przedłożył do akt sprawy pismo, które złożył w Delegaturze ABW. W dniu 21 listopada 2019 r. Wojewoda rozstrzygnął decyzją administracyjną nr [...] sprawę wniosku skarżącego o uznanie za obywatela polskiego. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 21 listopada 2019 r. Odwołanie oraz uwierzytelniona kopia akt sprawy została przesłana do organu drugiej instancji w dniu 2 grudnia 2019 r. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wniosku skarżącego, stan bezczynności i przewlekłości nie wystąpił, a także że nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że podejmował wszelkie wymagane przez przepisy prawa czynności niezbędne dla rozpatrzenia wniosku skarżącego o uznanie za obywatela polskiego, a także zrealizował wymóg zawiadomienia skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Sprawa została rozstrzygnięta decyzją administracyjną przed nadejściem terminu załatwienia sprawy, wyznaczonym na 25 listopada 2019 r. Wobec wynikających z przepisów postępowania sądowego wymagań dotyczących dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość, organ wniósł o rozważenie odrzucenia skargi. Organ podniósł, że skarżący był zawiadomiony pisemnie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W piśmie tym organ przytoczył przepisy postępowania administracyjnego, wskazujące na możliwość wniesienia ponaglenia. W związku z powyższym, w ocenie organu skarga nie jest dopuszczalna, gdyż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, określonych w art. 52 p.p.s.a. W przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna, organ wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie bezczynności, gdyż w dniu 21 listopada 2019 r. Wojewoda wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą wniosek skarżącego o uznanie za obywatela polskiego. W ocenie organu podejmował on we właściwym czasie w sprawie stosowne czynności w celu ustalenia, czy dane i informacje zawarte we wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2019 r. można uznać za potwierdzone, a także w celu ustalenia, czy nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a decyzja administracyjna została wydana przed dniem wskazanym w zawiadomieniu skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Sprawa, ze względu na specyfikę postępowań w przedmiocie uznania za obywatela polskiego, występujące w sprawie okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, a także ze względu na pisma skarżącego kierowane do organu po umorzeniu przez organ drugiej instancji postępowania zażaleniowego, zwłaszcza wnoszące o analizę materiału dowodowego uwzględniającą okoliczności osobiste skarżącego oraz cały okres pobytu w Polsce, miała charakter skomplikowany, co wymagało rozważenia wszystkich okoliczności przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących upublicznienia wizerunku skarżącego, imienia, nazwiska i kraju pochodzenia petentom Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców MUW w trakcie czynności służbowych w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych przed Wojewodą organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi pracownicy Oddziału Obywatelstwa i Nadzoru Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców MUW, w którym wniosek skarżącego był rozpatrywany, rozpatrujący sprawę skarżącego i upoważnieni do dostępu do akt postępowania, nie udostępniali danych skarżącego osobom postronnym. W przypadku uznania, że skarga podlega merytorycznemu rozpatrzeniu oraz że zarzut skargi dotyczący upublicznienia wizerunku skarżącego ma wpływ na ocenę zasadności skargi, organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej pracownika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Z kolei warunkami formalnymi skutecznego wniesienia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu, wniesienie jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia - taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że droga sądowa jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto na gruncie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. strona ma prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w powyższym przepisie (bezczynność), bądź kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Tym samym złożenie skargi na bezczynność, czy też przewlekłość organu jest możliwe dopiero po wniesieniu (odrębnego) ponaglenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 k.p.a. Zdaniem Sądu, jak wynika z akt sprawy, skarga strony skarżącej w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w przedmiocie uznania za obywatela polskiego nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w tym zakresie. Skarżący twierdzi, że wymogi ponaglenia spełnia pismo z dnia 30 września 2019 r. (k. 111 akt administracyjnych). Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Należy bowiem podnieść, że ponaglenie, zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a., zawiera uzasadnienie. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia (wyrok NSA z 7.07.2016 r., I OSK 3389/15, LEX nr 2100712: "Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Jest niejako postępowaniem wpadkowym"). Ponaglenie powinno czynić zadość wymaganiom określonym w art. 63 k.p.a., tj. zawierać oznaczenie podmiotu wnoszącego ponaglenie i jego adres, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Należy podnieść, że w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia 25 września 2019 r. organ zawarł szczegółową informację na temat ponaglenia i wymagań, jakie zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami powinno ono spełniać. Pismo skarżącego z dnia 30 września 2019 r. nie nosi zdaniem Sądu cech ponaglenia. Co prawda o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nadana pismu nazwa, jednakże treść powyższego pisma nie wskazuje na to, aby stanowiło ono ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Pismo powyższe zostało skierowane do organu prowadzącego postępowanie, a nie do organu wyższego stopnia. Nie zawiera ono również sformułowań, z których wyraźnie wynikałoby żądanie rozpatrzenia sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skarżący nie stwierdził w nim bowiem jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w jego ocenie trwa zbyt długo, a jedynie "wniósł o rozważenie" czy fakt, iż cofnął zażalenie na postanowienie o charakterze incydentalnym, może skutkować "zmianą orzeczonego terminu" rozpoznania sprawy. Nadto należy podnieść, że treść pism kierowanych do organu przez skarżącego nie wskazuje na jego nieudolność w formułowaniu żądań. Mając na uwadze, że skarżący został w sposób wyczerpujący pouczony o formie i treści ponaglenia, należy uznać, że pismo z dnia 30 września 2019 r. ponagleniem nie jest. Nadto należy podnieść, że skarżący już po wniesieniu pisma z dnia 30 września 2019 r. wnosił kolejne pisma w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, zawierające załączniki, stanowiące dowody w sprawie. W dniu 2 października 2019 r. skarżący wniósł pismo wraz z załącznikiem w postaci kopii aneksu nr 1 do umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 28 września 2018 r., a w dniu 4 listopada wniósł pismo wraz z kopią wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1666/19. Powyższe działania, w kontekście treści pisma z dnia 30 września 2019 r., również wskazują na brak woli skarżącego zaskarżenia bezczynności organu czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.