III SAB/Kr 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody w przedmiocie niewniesienia pozwu do sądu powszechnego postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia 10 i 12 grudnia 2016 r. A. F. – dalej skarżący, zwrócił się do Wojewody o złożenie przez ten organ pozwu o stwierdzenie nieważności nabycia udziałów spółki O S.A. z siedzibą w W przez działającego bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cudzoziemca A spółkę prawa francuskiego. W odpowiedzi, pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Wojewoda poinformował skarżącego, iż nie jest właściwym przedstawicielem Skarbu Państwa do oceny zaistniałego stanu rzeczy w aspekcie złożenia żądanego pozwu. W związku z powyższym pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o złożenie ww. pozwu. Wniósł o dokonanie kontroli postępowania, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy, o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że wnosi aby Minister Spraw Wnętrzach i Administracji, wykonując swoją kompetencję określoną w art. 6 ust 2 i 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U.2016.1061) wystąpił do Sądu Okręgowego w W o stwierdzenie nieważności umowy nabycia udziałów z sierpnia 2000 r. Skarżący powołał się na przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i uzasadnił dlaczego uznał za konieczne wystąpienie z ww. powództwem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kontroli określa powyższa ustawa, zgodnie z którą nie są poddane kontroli sądów administracyjnych wszelkie przejawy działalności administracji publicznej. Zakres kontroli został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 i 4 p.p.s.a.), po trzecie, poprzez wskazanie spraw w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 p.p.s.a.). Z kolei stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy: decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne w administracyjnym postępowaniu. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy nie podejmuje nakazanych prawem administracyjnym (materialnym lub ustrojowym) aktów lub czynności w sprawach indywidualnych w określonym przez prawo terminie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność może dotyczyć innych nakazanych prawem czynności, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Tym samym skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody w przedmiocie złożenia przez ten organ pozwu o stwierdzenie nieważności nabycia udziałów spółki O S.A. z siedzibą w W przez działającego bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cudzoziemca A spółkę prawa francuskiego. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć zatem, czy złożenie pozwu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponieważ z przepisu tego wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07). W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że czynność złożenia pozwu o stwierdzenie nieważności nabycia udziałów spółki O S.A. z siedzibą w W przez działającego bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cudzoziemca A spółkę prawa francuskiego, która zdaniem skarżącego powinna być wykonana przez organ, nie zalicza się do działań władczych z zakresu administracji publicznej, która mogłaby być objęta kognicją sądu administracyjnego, względnie ze względu na niepodjęcie której można by zarzucić organowi bezczynność. Na podstawie powyższych regulacji prawnych należy stwierdzić, że bezczynność organu w niewnoszeniu pozwu do sądu cywilnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Można też wskazać, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego (vide: wyrok z dnia 20 kwietnia 2012 r. III CSK 247/11 LEX nr 1168546) sprawy o stwierdzenie nieważności umowy nabycia przez cudzoziemca nieruchomości bez wymaganego zezwolenia nie dotyczą mienia państwowego, a mienia stanowiącego własność osób fizycznych lub prawnych nie będących Skarbem Państwa lub jego jednostkami organizacyjnymi. Uprawnienie do wystąpienia z żądaniem nieważności umowy nie jest związane z realizacją cywilnoprawnych interesów Skarbu Państwa w zakresie dominium i ochroną majątkowych interesów Skarbu Państwa, lecz związane jest z uprawnieniami władczymi Skarbu Państwa z zakresu imperium i ochroną porządku publicznego poprzez reglamentację obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców. Dlatego przepis art. 6 ust. 2 ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców kreuje samodzielną, szczególną zdolność sądową i legitymację procesową podmiotów w nim wymienionych, nie mających osobowości prawnej, ani zdolności sądowej. Wniesienie pozwu z żądaniem stwierdzenia nieważności wchodzi w zakres czynności władczych leżących w kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji do wniesienia powództwa na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców legitymowany jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie wyklucza to możliwości wniesienia takiego powództwa przez Skarb Państwa na podstawie art. 189 k.p.c. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego.