III SAB/Kr 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. I. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia skargę odrzucić M. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. Skarżący podniósł, że ubiegając się o emeryturę, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S jako pracodawcy o wydanie zaświadczenia ze Szkoły Podstawowej w M o wysokości zarobków. Wskazał, że otrzymał wykaz szczątkowych wynagrodzeń w poszczególnych latach po kilka miesięcy. W konsekwencji, przy obliczaniu przez ZUS wskaźnika wynagrodzeń, wysokość emerytury była bardzo niska mimo długoletniej pracy. Skarżący zwrócił się ponownie do Burmistrza o wydanie zaświadczenie, proponując sposób odtworzenia płac. Ponadto skarżący wskazał, że odwołał się od decyzji ZUS, naliczającej wysokość emerytury, jednakże jego pozew został oddalony. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że tylko pracodawca może wydać zaświadczenie o wysokości zarobków. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S podniósł, że pismem z dnia 29 lipca 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w związku z jego pismem z dnia 19 lipca 2010 r. dotyczącym wydania zaświadczenia o wysokości zarobków za lata 1972 -1976 ze Szkoły Podstawowej w M. W w/w piśmie skarżący został poinformowany, że zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu RP - 7 zostało wydane w dniu 2 października 2008 r. Zaświadczenie to zostało wystawione na podstawie dokumentów, które posiada Urząd, tj. cząstkowych list płac za lata: 1973, 1974,1975. W piśmie tym poinformowano skarżącego, że na podstawie przedłożonych przez niego kserokopii dokumentów (braki wysokości zarobków i niektórych danych) nie jest możliwe wystawienie innego zaświadczenia Rp7 niż to, które zostało wystawione. Pismem z dnia 14 listopada skarżący ponownie skierował zapytanie do Burmistrza w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia. Na powyższe pismo otrzymał odpowiedź pismem z dnia 29 listopada 2011 r. Z powyższego wynika zatem, że Burmistrz Miasta i Gminy S nie pozostawał w bezczynności, lecz podejmował działania w terminach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sad musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 217 § 1 P.p.s.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli, jak stanowi § 2 tego przepisu, urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z powyższego wynika, że zakres podmiotowy postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest bardzo szeroki. Obejmuje on wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a..), tj. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. – inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania decyzji czy zaświadczeń. Przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatu, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze (pkt 6 § 2 art. 5 k.p.a.). Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się więc do ustalenia, czy w tym konkretnym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy S był w znaczeniu funkcjonalnym organem administracji publicznej i czy w ogóle mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Za każdym razem musi chodzić o akt organu administracji publicznej w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., nie zaś innych organów państwowych (por. Z. Kmiecik charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo 2004 r. z. 10, s.58 – 59). Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy (art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w związku z treścią art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 Nr 113, poz. 984) zmieniającego art. 11a z dniem 27 października 2002 r.). Zdaniem Sądu z racji tego, że pełni on pewne funkcje administracyjne i w przypadkach wskazanych w przepisach prawnych działa jak organ administracji publicznej, nie można wyprowadzać generalnego wniosku, iż takie funkcje realizował Burmistrz Miasta i Gminy S także w niniejszym przypadku. Sam skarżący podkreślił w skardze na bezczynność, że ubiegając się o emeryturę, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S jako pracodawcy o wydanie zaświadczenia ze Szkoły Podstawowej w M o wysokości zarobków. Jakkolwiek zastrzeżenia budzi, czy tak naprawdę Burmistrz Miasta i Gminy S był pracodawcą skarżącego, a nie była nim szkoła, czy też kierujący nią dyrektor szkoły, mając na względzie stosowne regulacje ustaw w tym zakresie(art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), w którym pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia pracowników. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1990r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 10 i 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami.), to nie ulega jednakże wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy S w tym wypadku nie realizował zleconych mu zadań w zakresie władztwa administracyjnego, gdyż w żaden sposób nie kształtował jednostronnie praw i obowiązków administrowanego. Wskutek reformy systemu oświaty burmistrz jest bowiem jedynie organem zakładającym lub prowadzącym szkoły publiczne w ramach swoich zadań własnych. Z tej racji nie mógł być on zaliczony do grupy organów administracji, gdyż aby tak było jego działanie jako organu administracji w zakresie objętym żądaniem skarżącego musiałoby wynikać wprost z przepisów ustaw szczególnych. Podkreślić należy, że skarżący żądał od Burmistrza Miasta i Gminy S wydania zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu RP -7. Zaświadczenie RP – 7 jest dokumentem obrazującym okresy zatrudnienia oraz wysokość wynagrodzenia wykorzystywanym w postępowaniu przed organami emerytalno – rentowymi i wystawianym przez pracodawcę. Znajduje to potwierdzenie w przepisach: obowiązującej na dzień 29 lipca 2011 r. ustawy z dnia 17 grudnia 1989 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.;) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno – rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. z 1983 r. Nr 10, poz. 49). Z art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika obowiązek płatnika wydawania pracownikowi lub organowi rentowemu zaświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości. Regulację tę uzupełnia i uszczegóławia art. 125a ust. 2 tej ustawy nakładając na płatnika obowiązek wystawienia dokumentów (zaświadczeń) w celu udowodnienia okresów pracy. W § 20 wskazanego powyżej rozporządzenia stwierdza się natomiast, że środkiem dowodowym stwierdzającym wysokość zarobku lub dochodu stanowiącego podstawę wymiaru emerytury i renty są dla pracowników zaświadczenie zakładów pracy wystawione według wzoru ustalonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe uregulowania nakładają zatem obowiązek wydania zaświadczenia, które żądał skarżący na pracodawcę, a nie na organ administracji i w dodatku, jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2005 r., sygn.. akt II PZP 1/05; LEX nr 143207, "Sprawa taka mieści się w definicji sprawy z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 k.p.c.), dotyczy bowiem roszczenia związanego ze stosunkiem pracy. Niewątpliwie - w świetle powyższych uwag - pracodawca jest zobowiązany do wydania pracownikowi lub organowi rentowemu zaświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości (...)." Skoro tak, to w tym wypadku nie mamy w ogóle nie tylko do czynienia z organem administracyjnym zobowiązanym do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a., ale i ze sprawą administracyjną, czego konsekwencją jest brak kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi § 2. Wskazanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W konsekwencji, skoro sprawa dotycząca wydania zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu RP – 7 nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, do wydania którego zobowiązany byłby organ administracyjny w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. - którym nie jest Burmistrz Miasta i Gminy S -to niedopuszczalne było zwalczanie jego bezczynności w tym zakresie. Mając na względzie powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.