III SAB/Kr 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011r. Postanowieniem z dnia 19 września 2008r., sygn. akt I SA/Kr 546/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwolnił Z. B. od kosztów sądowych i ustanowił dla niego adwokata z urzędu. Wykonując powyższe postanowienie Sądu, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej zarządzeniem z dnia 8 października 2008r. nr [...] wyznaczył Z. B. pełnomocnika adwokat B. G. W dniu 8 kwietnia 2009r. Z. B. wniósł drogą elektroniczną do Okręgowej Rady Adwokackiej skargę na wyznaczonemu mu pełnomocnika zarzucając, iż nie skontaktowała się z nim, nie wykazywała należytego zainteresowania sprawą, a przede wszystkim, że nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie I SA/Kr 546/08, mimo że istniały ku temu uzasadnione podstawy. W związku z powyższym Z. B. wniósł o wyznaczenie innego adwokata i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko B. G. Pismem z dnia 15 maja 2009r. Okręgowa Rada Adwokacka poinformowała Z. B., iż stawiane przez niego zarzuty pod adresem adwokat B. G. były niezasadne. Zdaniem ORA, w materiałach, z którymi Rada się zapoznała, brak jest jakichkolwiek informacji i danych, które mogłyby świadczyć o nienależytym wypełnianiu swoich powinności przez adwokata, którego skarga dotyczy. W szczególności wnikliwa ocena sytuacji formalnej, sprowadzająca się do konstatacji, iż z punktu widzenia obowiązującego prawa decyzja o odmowie przyznania płatności nie może budzić zastrzeżeń, skoro skarżącemu nie został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, zasługuje, zdaniem Rady, na aprobatę, mimo iż pozostaje ona w sprzeczności z oczekiwaniami autora skargi. Ponadto ORA wskazała, iż analiza materiałów postępowania dokonana przez B. G. dotyczyła także zagadnienia, czy nie zostały naruszone, w toku procedowania administracyjnego, ogólne zasady określające to postępowanie, w szczególności te wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej wyniku adwokat – pełnomocnik z urzędu ustalił, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważone, czemu dano wyraz w wyroku z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. akt I SA/Kr 546/08. To z kolei, zdaniem Rady, determinowało pogląd o braku występowania argumentów dających ewentualnie podstawę dla sformułowania i wywiedzenia następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę dyspozycję art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jego wykładnię. W tej sytuacji, w ocenie Okręgowej Rady Adwokackiej, decyzja adwokata znalazła potwierdzenie i pełne uzasadnienie w materiałach sprawy, a w szczególności w treści opinii pełnomocnika z urzędu o braku podstaw do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 15 października 2009r. Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie. W swojej skardze Z. B. podniósł, iż wyznaczona na jego pełnomocnika z urzędu w sprawie I SA/Kr 546/08 adwokat B. G. nie interesowała się jego sprawą, nie skontaktowała się z nim celem ustalenia działań procesowych i nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie I SA/Kr 546/08, mimo że, zdaniem skarżącego, podlegał on zaskarżeniu na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu Rada wskazała, iż wszelkie zastrzeżenia strony do pełnomocnika wyznaczonego przez organy samorządu adwokackiego stanowią w istocie niepodlegające postępowaniu administracyjnemu oświadczenia strony o wypowiedzeniu pełnomocnictwa lub żądania zmiany pełnomocnika. Artykuł 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego artykułu. Na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 oraz interpretacje indywidualne (pkt 4). ORA stwierdziła, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Rady, w przypadku gdy strona stwierdza, że nie ma zaufania do czynności podjętych przez wyznaczonego pełnomocnika, winna sformułować swoje żądania precyzując czy wypowiada pełnomocnictwo, czy żąda zmiany pełnomocnika. Okręgowa Rada Adwokacka wyjaśniła, iż w sytuacji gdy skarżący sformułował ponowny "zarzut" pod adresem pełnomocnika w dniu 15 października 2009r., będący tożsamym z zarzutami sformułowanymi w piśmie z dnia 8 kwietnia 2009r., pismo Z. B. jako bezprzedmiotowe zostało dołączone do akt sprawy. Skarżący ponownie domaga się zmiany pełnomocnika i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokat B. G., co według niego umożliwiłoby wywiedzenie ponownie skargi kasacyjnej. Okręgowa Rada Adwokacka stwierdziła, iż skoro nie jest to katalog spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, to skarga na bezczynność w tym przypadku nie przysługuje i winna być oddalona. W piśmie z dnia 17 maja 2011r. Z. B. oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Skarżący wskazał, iż bezczynność ORA polega na niewykonaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2008r., sygn. akt I SA/Kr 546/08 oraz na nieprzekazaniu jego wniosku właściwym organom Rady zajmującym się postępowaniem dyscyplinarnym. Podniósł, iż obecnie wyznaczenie innego adwokata jest bezprzedmiotowe, gdyż na skutek upływu terminu i tak nie mógłby on wnieść skargi kasacyjnej lub skargi o stwierdzenie naruszenia prawa. W wyniku tego skarżący poniósł niepowetowane straty. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 253 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wyznaczeniu pełnomocnika decyduje korporacja zawodowa, ale zgodnie z art. 42 tej ustawy strona może wypowiedzieć pełnomocnictwo adwokatowi. W takim przypadku, w związku z wydaniem przez sąd postanowienia o ustanowieniu pełnomocnika, Okręgowa Rada Adwokacka winna wyznaczyć nowego pełnomocnika. Odnosząc się do argumentów Okręgowej Rady Adwokackiej podniesionych w odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdził, iż Rada wprowadziła Sąd w błąd, gdyż nie dostarczyła kompletnych akt, a jednie te, które jej odpowiadały. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że pełnomocnik był wyznaczony na etapie kasacji, gdyż WSA w Krakowie wyznaczył go postanowieniem po wniesieniu skargi. Skarżący stwierdził, iż wszystkie czynności związane ze skargą podlegają kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i § 3 w zw. z art. 146 § 1 i § 2 oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Z. B., zachowanie ORA doprowadziło do braku kontroli instancyjnej wadliwego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostawiając skarżącego w zupełnej bezradności prawnej w sytuacji obowiązywania przymusu adwokackiego. Skarżący uważa, iż to nie ORA winna decydować o zasadności skargi kasacyjnej, ale Sąd, do którego została ona wniesiona, gdyż w przeciwnym razie ORA zamieniłaby się w Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie jest skarga Z. B. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej polegającą na nierozpatrzeniu przez Radę jego skargi i wniosków odnośnie adwokat B. G. i nie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec w/w adwokata. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania czy w/w skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Należy jednak zwrócić uwagę, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08). W ocenie Sądu postępowanie dyscyplinarne, uregulowane przez przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. nr 146, poz. 1188 z późn. zm.), nie przewiduje kontroli sądów administracyjnych nad rozstrzygnięciami organów samorządu adwokackiego podjętymi w toku takiego postępowania. Jest to postępowanie szczególne, w którym w przypadkach nieuregulowanych powyższymi przepisami stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Ustawa Prawo o adwokaturze w swoich przepisach wyraźnie stanowi natomiast, od których rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tak np. w art. 68 ust. 6b). Należy zatem stwierdzić, że ewentualne rozstrzygnięcie odnośnie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub odmowy jego wszczęcia pozostaje poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym również skarga na bezczynność polegającą na nie wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady, jako nie należąca do właściwości Sądu, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.