III SAB/Kr 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Rady Miejskiej w K w przedmiocie nieprzedstawienia planów pracy na rok 2017 oraz sprawozdań z działalności za rok 2016 postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącemu P. M. wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga P. M. na bezczynność Rady Miejskiej w K, mającą polegać na tym, że komisje rady miejskiej (za wyjątkiem komisji rewizyjnej) do dnia dzisiejszego nie przedstawiły planów pracy na rok 2017 oraz sprawozdań z działalności za rok 2016. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym komisje rady gminy zobowiązane są do przedkładania jej planów pracy oraz sprawozdania z działalności za dany rok kalendarzowy. Skarżący wskazał, że nigdy żadna komisja stała lub doraźna, za wyjątkiem komisji rewizyjnej, nie przedstawiała planów pracy i sprawozdań, a skarżący - jako mieszkaniec gminy - interesuje się działalnością rady miejskiej i brak wspomnianych planów pracy utrudnia mu planowanie udziału w posiedzeniach komisji, gdyż nie wie, jakimi tematami będą się zajmowały, a brak sprawozdań powoduje, że jako wyborca nie może ocenić ich działalności. Skarżący podniósł, że składał w tej sprawie skargi do Wojewody, ale ten odmówił podjęcia działań nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w K wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z § 42 ust. 4 statutu Gminy K, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r., komisje mogą sporządzać i przedkładać roczne plany pracy oraz sprawozdania z działalności. Organ wskazał również, że Rada Miejska powołała doraźną Komisję Statutową, której zadaniem jest opracowanie zmian w statucie gminy oraz analiza treści statutu, celem wyeliminowania zapisów niezgodnych z prawem. Jedocześnie organ podniósł, że każdy mieszkaniec ma możliwość udziału w posiedzeniach komisji, gdyż zawiadomienia o terminie i tematyce posiedzeń komisji rady miejskiej są każdorazowo umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub (i) bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Sądową kontrolę aktów jednostek samorządu terytorialnego reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994), który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast bezczynność organu gminy reguluje przepis art. 101 a ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Jak z powyższego wynika, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, będzie możliwe w każdym przypadku, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1065/10). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Ust. 3 powyższego przepisu stanowi z kolei, że komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W gminie K obowiązującym jest statut przyjęty uchwałą nr [....] Rady Miejskiej w K z dnia 27 czerwca 2013 r. i zgodnie z § 39 ust. 1 statutu rada powołuje ze swojego grona Komisję Rewizyjną, Komisje stałe oraz Komisje doraźne do określonych zadań. W myśl § 42 ust. 4 statutu komisje mogą sporządzać i przedkładać roczne plany pracy oraz sprawozdania z działalności. Jak wynika z analizy powyższych przepisów, o ile art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o obowiązku przedkładania przez komisje radzie gminy planu pracy oraz sprawozdania z działalności (o czym świadczy niewystępowanie słowa "może"), o tyle przepis § 42 ust. 4 statutu gminy K wskazuje na fakultatywną możliwość sporządzania i przedkładania planu pracy oraz sprawozdania z działalności. Powyższe wskazuje na niezgodność regulacji statutowych z ustawowymi, co zresztą częściowo przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, jednak nie ma ono decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe regulacje, należy na wstępie rozważyć dopuszczalność skargi. W ocenie sądu w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot skargi nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. O powyższym przesądza treść przepisu, na który powołał się skarżący, tj. art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jego brzmienie wskazuje, że reguluje on wewnętrzną strukturę rady gminy w zakresie działających w jej ramach komisji, które jej podlegają oraz przedkładają radzie plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Owe plany oraz sprawozdania nie tworzą miejscowego prawa, jak to jest w przypadku uchwał rady gminy, dlatego nie oddziaływują one na prawa lub obowiązki skarżącego. Trudno również przyjąć, aby przedkładanie planu pracy oraz sprawozdania z działalności przez komisje radzie gminy mieściło się w zakresie wskazanym w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro nie dotyczy ono relacji pomiędzy organem a obywatelem, ale - jak wskazano wyżej - organizacji działania wewnątrz rady. W tym stanie rzeczy, wobec niedopuszczalności skargi, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.