III SAB/Kr 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu 6 grudnia 2016 r. K. J. złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, w przedmiocie posiadanego prawa do lokalu mieszkalnego. W dniu 7 grudnia 2016 r. na podstawie art. 217 §1 i 2 pkt 2 kpa Komendant Powiatowy Policji wydał zaświadczenie nr [...] ([...]), w którym zaświadczył, że "Pan K. J. zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego (...) (tekst jednolity z 2015 r., poz. 900) przy zachowaniu wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. "w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych" posiada prawo do lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. (data sporządzenia) K. J. złożył w trybie art. 37 kpa zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji wniosku z dnia 1 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. ([...]) Komendant Wojewódzki Policji podał, że zażalenie jest bezzasadne. Wyjaśnił, że po przyjęciu do służby w dniu 16 czerwca 1988 r., w dniu 2 marca 1990 r. K. J. złożył raport o przydział lokalu mieszkalnego do Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów ówczesnego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Raport został zarejestrowany pod [...]. W dniu 27 stycznia 1993 r. złożył on wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to wypłacano do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia 30 kwietnia 2005 r. W związku z reformą administracyjną kraju, z dniem 1 stycznia 1999 r. w miejsce Komend Rejonowych Policji powstały Komendy Miejskie i Powiatowe Policji, których właściwość pokrywa się z obszarem danego powiatu miejskiego lub ziemskiego. Jako ówczesny funkcjonariusz Komisariatu Policji, K. J. został przeniesiony z urzędu do nowopowstałej Komendy Powiatowej Policji. Komendant tej jednostki stał się organem właściwym do realizacji przysługującego wówczas wnioskodawcy prawa do lokalu mieszkalnego. Niemniej jednak organ ten posiadał w swoich zasobach wyłącznie 8 (osiem) lokali mieszkalnych, położonych w K, z których wszystkie były zasiedlone przez osoby uprawnione. Do dnia zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji stan zasiedlenia lokali nie zmienił się, a w późniejszym terminie Komendant Powiatowy Policji przekazał wspomniane lokale do dyspozycji Starosty Powiatowego. Wobec zwolnienia K. J. ze służby w Policji i uzyskania uprawnień do świadczeń emerytalno - rentowych z MSWiA, zgodnie z art. 29 ust 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900) K. J. zachował prawo do przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby, tj. 3 norm zaludnienia (po jednej dla K. J., żony i syna K. ur. w dniu [...] 2000 r.), czyli lokalu o powierzchni mieszkalnej wynoszącej od 21 do 30 m2. Dodał, że przysługuje mu również ekwiwalent tego świadczenia w postaci prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Pomoc finansowa jest świadczeniem jednorazowym i przyznawana jest na wniosek zainteresowanego emeryta (rencisty), złożonego do organu właściwego ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby, tj. w niniejszej sprawie - Komendanta Powiatowego Policji. Wskazał również, że w oparciu o wskazane przepisy organ rozpatrzył wniosek z dnia 1 grudnia 2016 r. i w dniu 7 grudnia 2016 r. wydał zaświadczenie, iż K. J. posiada prawo do lokalu mieszkalnego przydzielanego decyzją administracyjną. Organ nie mógł potwierdzić stanu prawnego w oparciu o przepisy nieistniejącego rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., jak również nie był i nie jest uprawniony do oceny stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji i jego Zastępcy. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku o wydanie zaświadczenia. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści z dnia 1 grudnia 2016 r. Podał, że piśmiennictwo jak i judykatura stoją na stanowisku, iż organ może odmówić wydania zaświadczenia "jeśli nie posiada właściwości wydania jakiegokolwiek zaświadczenia, o zaświadczenie wystąpiła osoba nieuprawniona, zatem nie można jej przypisać praw strony w takim postępowaniu, strona nie wskazała, a organ nie ustalił z urzędu interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia, lub w przypadku, gdy organ udowodni, że musiałby wydać i ma na to dowody i wiedzę, iż zaświadczenie winno brzmieć odmiennie i sprzecznie, zatem zaprzeczać zakresowi określonemu, czy żądanemu przez stronę". Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: Zobowiązanie skarżonego organu do dokonania czynności pouczeniowo-informacyjnych i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia prawdy obiektywnej co do stanu faktycznego i prawnego, żądanego przez stronę do zaświadczenia, względnie, w przypadku ustalenia, że organ może odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści, do wydania postanowienia spełniającego wymagania z art. 107 par. 3 kpa; Stwierdzenie, że po wydaniu pisma urzędowego z dnia 7 grudnia 2016 roku numer organ popadł w bezczynność, albowiem przedmiotowe pismo nie stanowi załatwienia sprawy wniesionej przez stronę w zakresie wniesionym i żądanym; Stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub (i) bezczynność. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) . Zgodnie z art. 1 kpa wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ppsa obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, bądź gdy tryb określony w art. 37 kpa nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 ppsa - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W związku z powyższym Sąd, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te – przewidziane i dopuszczalne ustawą – wyczerpał (por. I OSK 698/10). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 ppsa podlega merytorycznej ocenie. W myśl art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 kpa terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 kpa. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § kpa nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 kpa reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 kpa. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 kpa organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Z akt sprawy wynika, że organ w przepisanym prawem terminie wydał zaświadczenie, którego treść odpowiada wnioskowi złożonemu przez skarżącego. Organ zaświadczył bowiem o prawie skarżącego do lokalu mieszkalnego. Nie pozostawał więc w bezczynności. Natomiast jeżeli strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia (por. III SA/Łd 982/12). Podobnie pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "Nie przysługuje natomiast żaden środek zaskarżenia, pozwalający uzyskać zmianę treści wydanego zaświadczenia albo żądać jego uchylenia. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a w ostateczności przysługuje skarga do NSA" (por. II SA1439/02). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.