III SAB/Kr 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. J. na bezczynność Starosty postanawia skargę odrzucić F. J. dnia 16 sierpnia 2006r wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 14 sierpnia 2006 r. skargę na bezczynność Starosty Powiatowego. Bezczynności organu upatruje skarga w "uchylaniu się od wypełniania zadań i obowiązków w zakresie ujawnienia i wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów obrębu L. gm. J. wynikających z notarialnej umowy zamiany gruntów Nr Rep. [...] z 1994r", "celowej przewlekłości w zakończeniu postępowania administracyjnego i w wydaniu końcowej decyzji po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2002r sygn. [...]/98" oraz w "braku załatwienia sprawy bezprawnie ujawnionej drogi gruntowej - działka 1 - wszczętej jedynie zawiadomieniem Starosty z 21 maja 2005r." Uzasadniając tak sformułowane zarzuty , skarżący podniósł, że pismem z dnia 3 sierpnia 2006r znak [...], Starostwo Powiatowe odmówiło postępowań administracyjnych i wydania rozstrzygnięć końcowych z uwagi na brak środków finansowych w 2006 r. Skarżący podnosił, że sprawa o wprowadzenie zmian z tytułu zamiany gruntów ciągnie się przez 12 lat. Zarzucił , że postępowanie w sprawie, w której NSA OZ w Krakowie uchylił poprzednie decyzje, nie jest dalej zakończone, a organ uchyla się od wydania decyzji. Podnosił, że w sprawach tych wielokrotnie składane były interwencje do organów nadrzędnych w tym do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz do Głównego Geodety Kraju. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że na podstawie porozumienia zawartego jeszcze z kierownikiem Urzędu Rejonowego ewidencję gruntów i budynków do dnia 5 stycznia 2004 r prowadził Wójt Gminy. Od tej daty wynikające z porozumienia uprawnienie do prowadzenia spraw zostało Wójtowi cofnięte. W protokole zdawczo-odbiorczym spraw przekazanych Staroście jako organowi właściwemu do spraw ewidencji gruntów i budynków, nie wykazano działek skarżącego "objętych skargą". Wskazano, że dopiero w następstwie skargi z dnia 22.05.2206r złożonej do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Starosta powziął wiadomość o zarzutach bezczynności we wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym wynikających z aktu notarialnego Rep. [...] oraz w zakończeniu postępowania administracyjnego, po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 22.08.2002 ( sygn. akt [...]/98). W odniesieniu do pierwszej z tych spraw wyjaśniono, że wynikające z umowy notarialnej zawartej za Nr Rep. [...] zmiany ewidencyjne zostały wprowadzone do operatu obowiązującego w dacie jej zawarcia za nr zmiany [...]. Jednakże zmiany te nie zostały uwzględnione w zmodernizowanym (odnowionym) operacie ewidencji gruntów dla obrębu L. , o założeniu którego Wojewoda obwieścił w dniu [...] 1995r. Starosta nie kwestionuje, że w następstwie nieuwzględnienia w odnowionym operacie zmian wynikających z umowy zamiany z 1994 r. zmodernizowana działka 2 obejmuje "więcej niż jedną nieruchomość" co narusza zasady prowadzenia ewidencji , oraz że to organ winien z urzędu dokonać aktualizacji operatu ewidencji. Zdaniem Starosty nie dopuścił się on jednak bezczynności w załatwieniu tej sprawy, gdyż jak wskazywał, kwota dostępnych środków na wykonanie robót geodezyjnych w 2006 r. została już rozdysponowana. Ta okoliczność stanowiła przyczynę, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wprowadzenia w obowiązującej ewidencji zmian wynikających z aktu notarialnego z 1994 r. Nr rep. [...] a dotyczących obecnej działki 2 oraz postępowania w sprawie działek 3, 4, 5 po uchyleniu wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 22.08.2002 sygn. [...]/98 decyzji organów I i II instancji . Ta sama przyczyna – brak środków - według Starosty uzależnia załatwienie sprawy oznaczonej jako działka 1 - drogi gminne - zdaniem skarżącego bezpodstawnie ujawnionej w tym charakterze w ewidencji gruntów. W odniesieniu do tej ostatniej sprawy o przyczynach jej niezałatwienia poinformowano skarżącego postanowieniem z dnia [...] znak. [...]. Natomiast o przyczynach i warunkach zakończenia postępowań w dwóch pierwszych sprawach, informował Starosta skarżącego w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r. znak [...]. Wnosząc o oddalenie skargi Starosta Powiatu podkreślił, że w następstwie wniosku z dnia 04.09.2006 r., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwiększył dotacje celowe - na aktualizację operatu ewidencji gruntów i dnia 24 października 2006 r. Starosta zlecił wykonawcy prac geodezyjnych opracowania dokumentacji geodezyjnej dla działek 3, 4 i 5 - w celu zakończenia postępowania związanego wyrokiem NSA w Krakowie z 22 sierpnia 2002 r., oraz dla działki 2 w celu wprowadzenia zmian wynikających z zawarcia aktu notarialnego w 1994 r. nr Rep. [...]. Wezwany na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. o wykazanie w terminie 14 dni, że wniesienie skargi na bezczynność Starosty w sprawach objętych skargą z dnia 14 sierpnia 2006 r., poprzedził zażaleniem do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skarżący przy piśmie z dnia 7.08.2007 r. (data nadania) przedłożył plik pism (k. 71-86 akt III SAB/Kr 30/06). Z tych pism stanowiących korespondencję pomiędzy; F. J. a Głównym Geodetą Kraju, Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starostą a także J. J. a Starostą i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w odniesieniu do zarzucanego Staroście w skardze F. J. przedmiotu bezczynności wynika m.in. że; ← J. J. pismem z dnia 22 maja 2006 r. skierowanym do Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii, złożył skargę na niezałatwienie przez organ ewidencji gruntów spraw dotyczących wprowadzenia zmian w ewidencji; a) wynikających z umowy zamiany działek aktem notarialnym z dnia [...]1994 r. Nr Rep. [...], w następstwie czego stał się właścicielem działek 6 i 7 odpowiadających działce 8 – obecnie objętej działką 2, b) będących przedmiotem postępowania po uchyleniu decyzji organu II i I instancji wyrokiem NSA-OZ w Krakowie z dnia 22.08.2002 r. sygn. akt [...]/98 (oryginał pisma z 22.05.06 znajduje się w teczce załącznika Nr 1 przy aktach sprawy organu) ← F. J. skierował za pośrednictwem Inspektora Nadzoru do Głównego Geodety Kraju pismo z dnia 11.08.2006 r. stanowiące skargę na Starostę w związku z odpowiedzią z dnia 3.08.06, dotyczącą braku funduszy na wprowadzenie zmian wynikających z aktu notarialnego z 1994 r. i dokończenie postępowania, w którym NSA uchylił decyzję, a także skargę na Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skargi na Starostę przekazywał Staroście, ← Starosta w piśmie z dnia 13.12.06 (k.77) skierowanym do F. J. stwierdził, że objęte postępowaniem administracyjnym, po uchyleniu wyrokiem NSA OZ w Krakowie decyzji administracyjnych z dnia 22.02.02 sygn. [...]/98 działki 3, 4, 5, oraz działka zamieniona aktem notarialnym Nr Rep. [...] należą do J. J. oraz, że postępowanie w sprawie zmian ewidencji co do działki Nr 1 stanowiącej drogę wszczęto na wniosek F. J. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzeniem przewodniczącego z dnia 1.08.2007 r. zarządzono rozdzielenie skarg na bezczynność Starosty w ten sposób, że ← postępowaniem w sprawie III SAB/Kr 30/06 objęty jest zarzut bezczynności Starosty we wprowadzeniu do ewidencji gruntów zmian wynikających z zamiany gruntów aktem notarialnym z 1994 r. ← przedmiotem sprawy o sygn. III SAB/Kr 28/07 jest bezczynność Starosty w zakończeniu postępowania administracyjnego, po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem NSA-OZ w Krakowie z 22.08.2002 r. sygn. [...]/98 ← przedmiotem sprawy o sygn. III SAB/Kr 29/07 jest zarzut bezczynności Starosty w przedmiocie ujawnienia w ewidencji drogi gminnej w L. oznaczonej jako działka 1. Dnia 9 sierpnia 2007 r., wpłynęło do sprawy (III SAB/Kr 30/06) datowane na 6.08.2007 r. pismo J. J., w którym z powołaniem na przepis art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadcza, że "przyłącza się do postępowania na prawach strony" i podtrzymuje zarzuty wniesione przez F. J. Z dalszej treści pisma, wynika twierdzenie że w sprawach objętych skargą osobiście bezskutecznie "składał skargi i zażalenia do organów wyższych instancji, jak też brat F. J. w jego imieniu także składał skargi". Na rozprawie dnia 13 grudnia 2007 r., na której nie był obecny prawidłowo zawiadomiony J. J., skarżący F. J. wyjaśnił, że właścicielem działek, których dotyczyły decyzje uchylone wyrokiem NSA-OZ w Krakowie z dnia 22.08.2002 r. sygn.[...] jest J. J. Z przedstawionych przy odpowiedzi na skargę dokumentów określonych w opisie jako "akta sprawy" złożonych w jednej teczce z oznaczeniem załączników: Nr 1 – skarga z 14.08.06 wraz z przesłanymi aktami sprawy Nr 2 – akta sprawy dotyczące braku wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu L., wynikających z zawarcia aktu not. Rep. A. Nr [...], Nr 3 – akta sprawy dotyczące przewlekłości w zakończeniu postępowania administracyjnego odnośnie ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wyrokiem NSA w Krakowie z dnia 22.08.2002 r. sygn. [...]/98 uchylającym decyzję organów I i II instancji, Nr 4 – akta sprawy dotyczące przewlekłości w załatwieniu sprawy odnośnie bezprawnie ujawnionej drogi gminnej (działka Nr 1) położonej w L. wynika m.in. co następuje: ← w części wstępnej teczki, nie oznaczonej co do charakteru znajduje się pismo pracownika Wydziału Geodezji Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, nie opatrzone pieczątką przekazujące radcy prawnemu – m.in. akta sprawy, [...]. Takim oznaczeniem opatrzony jest jedyny dokument – stanowiący załącznik skargi – a to pismo Starosty Powiatowego z dnia 3 sierpnia 2006 r. do skarżącego F. J., którego treść wskazano już wyżej. W tej części znajduje się również protokół zdawczo odbiorczy z dnia 5 stycznia 2004 r. zawierający m.in. wykaz działek obrębu L. (zał. Nr 6) wymagających podziału w celu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów – na wykazie tym, nie ma żadnej z działek, których dotyczą skargi. ← w teczce załącznika Nr 1 – znajduje się datowane na 22 maja 2006 r., adresowane do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z datą wpływu 5.06.2006 r., pismo J. J. stanowiące skargę na brak zmian w ewidencji gruntów zarówno co do zmian wynikających z umowy zamiany z dnia 29.11.1994 r. nr Rep. [...], jak i na niezałatwienie sprawy po wydaniu wyroku przez NSA OZ w Krakowie z dnia 22.08.02 sygn. [...]/98 dotyczące innych działek. Pismo to dnia 4.07.06 adresat skierował do Starosty Powiatowego, celem załatwienia zgodnie z kompetencjami i powiadomienia organu o sposobie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Odpis tego pisma wysłano do J. J. W tej części akt znajduje się odpis aktu notarialnego umowy zamiany z dnia [...] 1994 r. Nr Rep. [...] pomiędzy J. J. s. K. a E. M. ← w teczce załącznika Nr 2, znajdują się nieponumerowane dokumenty stanowiące kopię mapy ewidencyjnej z 30 listopada 2006 r. z nieoznaczoną wyraźnie datą dokumentu, który odzwierciedla, kserokopię operatu pomiarowego podziału działek 9 i 10 z 1994 r., (objętych A. Not. Rep. [...],) kopię decyzji zatwierdzającej podział bez części zawierającej oznaczenie i datę, wypis z rejestru gruntów, co do działki 2 wg. stanu z 30.11.06 wykazujący J. J. s. K. jako właściciela, kserokopię operatu ewidencji z 1994 r., oraz pisma Starosty do Urzędu z 3.10.2006 r., Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 4.09.2006 r. a także oznaczone Nr [...] pismo Starosty z dnia 23.10.2006 r. do jednostki wykonawstwa Geodezyjnego zlecającego wykonanie operatu pomiarowego m.in. co do działek 3, 4, 5 i 2. ← teczka załącznika Nr 3 – zawiera kserokopię Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2002 r. sygn. akt [...]/98, uchylającego zaskarżoną przez J. J. decyzję Wojewody z dnia [...] 1998 Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie zmian w ewidencji. Jedynymi dokumentami w tej części, noszącymi daty późniejsze niż data wyroku są; wypisy z rejestru gruntów wg. stanu na 30.11.2006 r. dotyczące działek 5, 3 i 4 oraz datowane na 15.11.2002 r. z datą wpływu 22.11.2002 do Urzędu gminy J. pismo Wojewody do Wójta Gminy przesyłające w/w wyrok wraz z aktami sprawy do "wykonania jego postanowień". Pozostałe dokumenty tej części akt stanowią fragmenty akt (niektóre z podwójną numeracją) postępowania, w którym zapadły uchylone decyzje. ← w teczce załącznika Nr 4 znajduje się datowany wpływem do Starostwa w dniu 16.05.2005 r. wniosek F. J., o usunięciu błędnego zapisu drogi gminnej "Nr 1", postanowienie Starosty z dnia [...] Nr [...] oparte na przepisie 36 § 1 i 2 kpa zawiadamiające, że "sprawa będzie załatwiona w terminie dwóch miesięcy od daty skompletowania dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji", a w uzasadnieniu stwierdzające, że sporządzanie dokumentacji warunkowane jest środkami finansowymi, wraz z dowodem doręczenia F. J. Nadto wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 30.11.2006 r., co do działki 1 – wykazujący jej współposiadaczy samoistnych, wśród których nazwisko J. nie występuje. W oparciu o powyższe informacje znajdujące potwierdzenie w kserokopii wyroku znajdującej się w załączniku Nr 3 przedstawionych akt administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 33 § 2 ppsa dopuścił J. J. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Skarżący F. J. na pytanie, które z przedłożonych przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2007 r., pism stanowi zażalenie złożone w trybie art. 37 Kpa, zajął stanowisko, iż złożył tyle pism, że tryb został wyczerpany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa ppsa – skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 art. 52 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Zarzut bezczynności postawiony Staroście Powiatu oznacza w niniejszej sprawie zarzut, że w terminie określonym przepisem art. 35 kpa lub ustalonym w trybie art. 36 kpa, nie załatwił sprawy związanej z wprowadzeniem do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów zmian, w przedmiocie których toczy się postępowanie po uchyleniu poprzednich decyzji Wyrokiem NSA OZ w Krakowie z 22.08.2002 r. Jest to zatem zarzut bezczynności Starosty w postępowaniu ewidencyjnym – jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej powołanego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przepisów art. 22 ust. 1 w zw. z art. 6 a ust. 2 pkt "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 153, poz. 2027 z późn. zm.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 przewiduje, że organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 2006.12.04, II SAB/Bk 14/06 – Lex. Nr 2847 27 czy NSA z 2006.10.12 II GSK 138/06 – Lex 276683) przyjmuje, że złożenie takiego zażalenia do organu wyższego stopnia, bez względu na to czy zażalenie to zostanie uwzględnione, stanowi wyczerpanie dostępnego stronie środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jest warunkiem jej dopuszczalności tj. warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi. Skarga wniesiona przed wyczerpaniem dostępnych stronie środków zaskarżenia ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy jako niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem w stosunku do starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Skuteczne zatem wniesienie skargi na bezczynność Starosty Powiatu w załatwieniu sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem są zmiany w ewidencji gruntów i budynków, winno być poprzedzone zażaleniem strony złożonym w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia, którym jest Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Żadne z pism przedłożonych przez skarżącego F. J. przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2007r. (k. 71-86 akt sądowych) ani znajdujących się w przedstawionych aktach administracyjnych, nie może być uznane jako złożone przez tego skarżącego zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy, dotyczącej działek objętych postępowaniem, którego dotyczył wyrok NSA z 22.08.2002 r. Jedynie pismo z dnia 22 maja 2006 r. (k. 74 akt z sądowych) co prawda oznaczone jako "skarga na brak zmian w ewidencji gruntów obr. L." ale skierowane do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którego przedmiotem jest skarga na bezczynność Starosty m.in. w załatwieniu sprawy, po uchyleniu wyrokiem z 22.08.2002 r. sygn. [...]/98 poprzednich decyzji, w istocie może być potraktowane jako odpowiadające zażaleniu złożonemu w trybie art. 37 § 1 kpa. Jednakże zażalenie to zostało złożone przez J. J., a nie przez skarżącego F. J. Z treści skargi z dnia 14 sierpnia 2006 r. wynika, że skarżący F. J. wniósł ją we własnym imieniu, a dopiero w toku postępowania ustalono, że dotyczy ona bezczynności organu w sprawie gruntów należących do brata J. J. Wniesienie zatem przez J. J. zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Starosty, otwierało drogę do skargi J. J., a nie skarżącemu F. J. Z przedstawionych dokumentów i akt administracyjnych nie wynika, by J. J. kiedykolwiek pisemnie umocował skarżącego do występowania w jego imieniu wobec organów administracji i sądów. Wśród przedłożonych pism jest co prawda (k. 85 akt sądowych) zażalenie skarżącego F. J. złożone w trybie art. 37 § 1 kpa do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ale jak wynika z jego treści przedmiotem zażalenia jest bezczynność w sprawie dotyczącej innej działki Nr 11, która według skarżącego stanowi jego własność. Z tych przyczyn skarga F. J. uległa odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie tego rozstrzygnięcia, w trybie art. 6 powołanej ustawy Sąd poucza, że zgodnie z jej art. 50 § 1 uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ewentualne stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie osoby, która wnosi skargę – po jej merytorycznym zbadaniu – prowadzi do oddalenia skargi. W związku ze złożonym przed zamknięciem rozprawy wnioskiem o zasądzenie kosztów stawiennictwa, nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia o nim, gdyż zgodnie z art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 200, wojewódzki sąd administracyjny tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę, lub w orzeczeniu umarzającym postępowanie wobec uwzględnienia skargi przez organ orzeka o zwrocie kosztów postępowania. Poza tymi sytuacjami strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Rozstrzygnięcie odrzucające skargę oczywiście nie jest orzeczeniem, które rodziłoby obowiązek orzeczenia o kosztach. Z tych przyczyn postanowiono jak w sentencji.