III SAB/Kr 30/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. J. na bezczynność Starosty postanawia skargę odrzucić F. J. dnia 16 sierpnia 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty. Bezczynności organu uparuje skarga w "uchylaniu się od wypełniania zadań i obowiązków w zakresie ujawnienia i wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. M. gm. J. wynikających z notarialnej umowy zamiany gruntów Nr Rep. [...] z [...]", "celowej przewlekłości w zakończeniu postępowania administracyjnego i w wydaniu końcowej decyzji po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia [...] 2002 r. sygn. [...]" oraz w "braku załatwienia sprawy bezprawnie ujawnionej drogi gminnej – działka [...] – wszczętej jedynie zawiadomieniem Starosty z [...]". Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący, podniósł, że pismem z dnia [...] znak: [...], Starostwo Powiatowe odmówiło zakończenia postępowań administracyjnych i wydania rozstrzygnięć końcowych z uwagi na brak środków finansowych w 2006 r. Skarżący podnosił, że sprawa o wprowadzenie zmian z tytułu zamiany gruntów, ciągnie się przez 12 lat. Zarzucił, że postępowanie w sprawie, w której NSA OZ w Krakowie uchylił poprzednie decyzje, nie jest dalej zakończone, a organ uchyla się od wydania decyzji. Podnosił, że w sprawach tych wielokrotnie składane były interwencje do organów nadrzędnych w tym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz do Głównego Geodety Kraju. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że na podstawie porozumienia zawartego jeszcze z kierownikiem Urzędu Rejonowego ewidencję gruntów i budynków do dnia [...] prowadził Wójt Gminy. Od tej daty wynikające z porozumienia uprawnienie do prowadzenia spraw zostało Wójtowi cofnięte. W protokole zdawczo-odbiorczym spraw przekazanych Staroście jako organowi właściwemu do spraw ewidencji gruntów i budynków, nie wykazano działek skarżącego "objętych skargą". Wskazano, że dopiero w następstwie skargi z dnia 22.05.2006 złożonej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Starosta powziął wiadomość o zarzutach bezczynności we wprowadzaniu zmian w operacie ewidencyjnym wynikających z aktu notarialnego rep. [...] oraz w zakończeniu postępowania administracyjnego, po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia [...] 2002 (sygn. akt [...]). W odniesieniu do pierwszej z tych spraw wyjaśniono, że wynikające z umowy notarialnej zawartej za Nr Rep. [...] zmiany ewidencyjne zostały wprowadzone do operatu obowiązującego w dacie jej zawarcia za nr zmiany [...]. Jednakże zmiany te nie zostały uwzględnione w zmodernizowanym (odnowionym) operacie ewidencji gruntów dla obrębu L. M., o założeniu którego Wojewoda obwieścił w dniu [...]. Starosta nie kwestionuje, że w następstwie nie uwzględnienia w odnowionym operacie zmian wynikających z umowy zamiany z [...], zmodernizowana działka [...] obejmuje "więcej niż jedną nieruchomość" co narusza zasady prowadzenia ewidencji, oraz że to organ winien z urzędu dokonać aktualizacji operatu ewidencji. Zdaniem Starosty nie dopuścił się on jednak bezczynności w załatwieniu tej sprawy, gdyż jak wskazał, kwota dostępnych środków na wykonanie robót geodezyjnych w 2006r. została już rozdysponowana. Ta okoliczność stanowiła przyczynę, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wprowadzenia w obowiązującej ewidencji zmian wynikających z aktu notarialnego z [...] Nr rep. [...] a dotyczących obecnej działki [...], oraz postępowania w sprawie działek [...], [...], [...] po uchyleniu wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia [...] 2002 r. sygn. [...] decyzji organów I i II instancji. Ta sama przyczyna – brak środków – według Starosty uzależnia załatwienie sprawy oznaczonej jako działka [...] – drogi gminnej – zdaniem skarżącego bezpodstawnie ujawnionej w tym charakterze w ewidencji gruntów. W odniesieniu do tej ostatniej sprawy o przyczynach jej niezałatwienia poinformowano skarżącego postanowieniem z dnia [...] znak [...]. Natomiast o przyczynach i warunkach zakończenia postępowań w dwóch pierwszych sprawach, informował Starosta skarżącego w piśmie z dnia [...] znak [...]. Wnosząc o oddalenie skargi Starosta podkreślił, że w następstwie wniosku z dnia 4.09.2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwiększył dotacje celowe na aktualizację operatu ewidencji gruntów i dnia [...] 2006r. Starosta zlecił wykonawcy prac geodezyjnych opracowanie dokumentacji geodezyjnej dla działek [...], [...] i [...] – w celu zakończenia postępowania związanego z wyrokiem NSA w Krakowie z [...] 2002 r., oraz dla działki [...] w celu wprowadzenia zmian wynikających z zawarcia aktu notarialnego w [...] nr Rep. [...]. Na rozprawie dnia 2 sierpnia 2007 r. skarżący F. J. wyjaśnił, że właścicielem działki [...] obejmującej działki nabyte w drodze zamiany umową w [...] jest jego brat J. J. Wezwany na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. o wykazanie w terminie 14 dni, że wniesienie skargi na bezczynność Starosty w sprawach objętych skargą z dnia 14 sierpnia 2006r., poprzedził zażaleniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skarżący przy piśmie z dnia 7.08.2007 (data nadania) przedłożył plik pism. Z pism tych stanowiących korespondencję pomiędzy F. J. a głównym Geodeta Kraju, Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starostą a także J. J. a Starostę i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w odniesieniu do zarzucanego Staroście w skardze F. J. przedmiotu bezczynności wynika m.in., że; ▪ J. J., pismem z dnia 22 maja 2006 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii, złożył skargę na nie załatwienie przez organ ewidencji gruntów spraw dotyczących wprowadzenia zmian w ewidencji; a) wynikających z umowy zamiany działek aktem notarialnym z dnia [...] Nr Rep. [...], w następstwie czego stał się właścicielem działki [...] i [...] odpowiadających działce [...] – obecnie objętej działką [...], b) będących przedmiotem postępowania po uchyleniu decyzji organu II i I instancji wyrokiem NSA – OZ w Krakowie z dnia [...] 2002 sygn. akt [...] (oryginał pisma z 22.05.06 znajduje się w teczce załącznika Nr 1 przy aktach sprawy organu), ▪ F. J. skierował za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Głównego Geodety Kraju pismo z dnia 11.08.2006 stanowiące skargę na Starostę w związku z odpowiedzią z dnia [...] 06, dotyczącą braku funduszy na wprowadzenie zmian wynikających z aktu notarialnego z [...] i dokończenie postępowania, w którym NSA uchylił decyzje, a także skargę na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skargi na Starostę przekazywał Staroście, ▪ Starosta w piśmie z dnia [...] 06 (k. 77) skierowanym do F. J. stwierdził, że objęte postępowaniem administracyjnym, po uchyleniu wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia [...] 02 sygn. [...] decyzji administracyjnych działki [...], [...], [...], oraz działka zamieniona aktem notarialnym Nr Rep. [...] należą do J. J. oraz, że postępowanie w sprawie zmian ewidencji co do działki Nr [...] stanowiącej drogę wszczęto na wniosek F. J. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzeniem przewodniczącego z dnia 1.08.2007r. zarządzono rozdzielenie skarg na bezczynność Starosty w ten sposób, że: ▪ postępowaniem w sprawie III SAB/Kr 30/06 objęty jest zarzut bezczynności Starosty we wprowadzaniu do ewidencji gruntów zmian wynikających z zamiany gruntów aktem notarialnym z [...], ▪ przedmiotem sprawy o sygn. III SAB/Kr 28/07 jest bezczynność Starosty w zakończeniu postępowania administracyjnego, po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem NSA-OZ w Krakowie z [...] 2002 r. sygn. [...]. ▪ przedmiotem sprawy w sygn. III SAB/Kr 29/07 jest zarzut bezczynności Starosty w przedmiocie ujawnienia w ewidencji drogi gminnej w L. M. oznaczonej jako działka [...]. Dnia 9 sierpnia 2007 wpłynęło do sprawy datowane na 6.08.2007 pismo J. J., w którym z powołaniem na przepis art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadcza, że "przyłącza się do postępowania na prawach strony" i podtrzymuje zarzuty wniesione przez F. J. Z dalszej treści pisma, wynika twierdzenie, że w sprawach objętych skargą osobiście bezskutecznie "składał skargi i zażalenia do organów wyższych instancji, jak też brat F. J. w jego imieniu także składał skargi". Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r., na której nie był obecny prawidłowo zawiadomiony J. J., skarżący F. J. wyjaśnił, że właścicielem działek, które były przedmiotem umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] Nr Rep [...] jest J. J. W oparciu o powyższe informacje znajdujące potwierdzenie w treści aktu notarialnego znajdującego się w przedstawionych aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił J. J. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Skarżący F. J. na pytanie, które z przedłożonych przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2007 r., pism stanowi zażalenie złożone w trybie art. 37 Kpa, zajął stanowisko, iż złożył tyle pism, że tryb został wyczerpany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 art. 52 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Zarzut bezczynności postawiony Staroście oznacza w niniejszej sprawie zarzut, że w terminie określonym przepisem art. 35 Kpa lub ustalonym w trybie art. 36 Kpa, nie załatwił sprawy związanej z wprowadzeniem do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów zmian wynikających z umowy zamiany gruntów zawartej w formie notarialnej dnia [...] i nie zaktualizował w tym zakresie danych operatu ewidencji gruntów i budynków. Jest to zatem zarzut bezczynności Starosty w postępowaniu ewidencyjnym – jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej powołanego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przepisów art. 22 ust. 1 w zw. z art. 6 a ust. 2 pkt "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 153, poz. 2027 z późn. zm.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 przewiduje, że organ wymienionym w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 2006.12.04, II SAB/Bk 14/06 – Lex. Nr 2847 27 czy NSA z 2006.10.12 II GSK 138/06 – Lex 276683) przyjmuje, że złożenie takiego zażalenia do organu wyższego stopnia, bez względu na to czy zażalenie to zostanie uwzględnione, stanowi wyczerpanie dostępnego stronie środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jest warunkiem jej dopuszczalności tj. warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi. Skarga wniesiona przed wyczerpaniem dostępnych stronie środków zaskarżenia ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy jako niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem w stosunku do starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Skuteczne zatem wniesienie skargi na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem są zmiany w ewidencji gruntów i budynków, winno być poprzedzone zażaleniem strony złożonym w trybie art. 37 § 1 Kpa do organu wyższego stopnia, którym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Żadne z pism przedłożonych przez skarżącego F. J. przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2007r. (k. 71-86 akt sądowych) ani znajdujących się w przedstawionych aktach administracyjnych, nie może być uznane jako złożone przez tego skarżącego zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy. Jedynie pismo z dnia 22 maja 2006r. (k. 74 akt z sądowych) co prawda oznaczone jako "skarga na brak zmian w ewidencji gruntów obr. L. M." ale skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którego przedmiotem jest skarga na bezczynność Starosty m.in. w dokonaniu w ewidencji gruntów zmian wynikających z zawarcia aktu notarialnego umowy zamiany z dnia [...] Nr Rep. [...] w istocie może być potraktowane jako odpowiadające zażaleniu złożonemu w trybie art. 37 § 1 Kpa. Jednakże zażalenie to zostało złożone przez J. J., a nie przez skarżącego F. J. Z treści skargi z dnia 14 sierpnia 2006r. wynika, że skarżący F. J. wniósł ją we własnym imieniu, a dopiero w toku postępowania ustalono, że dotyczy ona bezczynności organu w sprawie gruntów należących do brata J. J. Wniesienie zatem przez J. J. zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa na bezczynność Starosty, otwierało drogę do skargi J. J., a nie skarżącemu F. J. Z przedstawionych dokumentów i akt administracyjnych nie wynika, by J. J. kiedykolwiek pisemnie umocował skarżącego do występowania w jego imieniu wobec organów administracji i sądów. Wśród przedłożonych pism jest co prawda (k. 85 akt sądowych) zażalenie skarżącego F. J. złożone w trybie art. 37 § 1 Kpa do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ale jak wynika z jego treści przedmiotem zażalenia jest bezczynność w sprawie dotyczącej innej działki Nr [...], która według skarżącego stanowi jego własność. Z tych przyczyn skarga F. J. uległa odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie tego rozstrzygnięcia, w trybie art. 6 powołanej ustawy Sąd poucza, że zgodnie z jej art. 50 § 1 uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ewentualne stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie osoby, która wnosi skargę – po jej merytorycznym zbadaniu – prowadzi do oddalenia skargi. W związku ze złożonym przed zamknięciem rozprawy wnioskiem o zasądzenie kosztów stawiennictwa, nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia o nim, gdyż zgodnie z art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 200, wojewódzki sąd administracyjny tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę, lub w orzeczeniu umarzającym postępowanie wobec uwzględnienia skargi przez organ orzeka o zwrocie kosztów postępowania. Poza tymi sytuacjami strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Rozstrzygnięcie odrzucające skargę oczywiście nie jest orzeczeniem, które rodziłoby obowiązek orzeczenia o kosztach. Z tych przyczyn postanowiono jak w sentencji.