III SAB/Kr 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w przedmiocie przyznania stypendium na prowadzenie badań naukowych oraz stypendium określonego w art. 22 ust.1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym I. stwierdza, że Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. S. L. pismem z 15 stycznia 2018 r. (po złożeniu ponaglenia) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...]w K. w przedmiocie niewydania decyzji o przyznaniu stypendium w wysokości [...] zł na prowadzenie badań naukowych oraz stypendium określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Skarżący wskazał, że jest doktorantem na Uniwersytecie [...] w K. w zakresie nauk o polityce. W dniu 10 sierpnia 2017 roku wniósł do Dyrektora Instytutu [...] Uniwersytetu [...] im. Komisji Edukacji Narodowej w K. wniosek o przyznanie stypendium doktorskiego oraz stypendium w wysokości [...] zł na prowadzenie badań naukowych. W międzyczasie skarżący został osobiście poinformowany w sekretariacie Instytutu [...], że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Dziekan Wydziału [...], gdyż Uniwersytet podlega reorganizacji i dlatego występują problemy z określaniem organów właściwych. W związku z brakiem odpowiedzi Dyrektora Instytutu [...], w dniu 5 listopada 2017 roku skarżący wniósł ponaglenie o wydanie stosownego aktu. Ponaglenie wniesiono do Rektora Uniwersytetu [...] za pośrednictwem Dziekana Wydziału [...]. Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakiejkolwiek informacji od Rektora Uniwersytetu [...] lub od Dziekana Wydziału [...] o wydaniu jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie stypendium doktorskiego. W związku z tym skarżący uważa, ze organ pozostaje w bezczynności, która ma charakter trwały i celowy. Skarżący podkreślił, że w okresie od lipca 2017 roku do dnia sporządzenia skargi wielokrotnie spotykał się z urzędnikami Uniwersytetu [...] w K., w tym z Prodziekanem Wydziału [...], Prorektor do spraw Studenckich, Kierownikiem Studiów Doktoranckich, promotorem pracy doktorskiej, byłym opiekunem studiów doktoranckich oraz wieloma urzędnikami Uniwersytetu i prosił ich o zajęcie się tą i innymi sprawami. Niestety pomimo takich nacisków Rektor lub Dziekan nie wydali przedmiotowych decyzji. Zdaniem skarżącego sytuacja ta ma charakter uogólniony i jest związana z generalną niechęcią funkcjonariuszy Uniwersytetu wobec skarżącego oraz wybitną niekompetencją jego urzędników. Skarżący podniósł, że przygotowuje rozprawę doktorską dotyczącą umiędzynarodowienia polskiego systemu sądowniczego oraz wykonywania zawodu prawnika zagranicznego. Na podstawie Regulaminu studiów doktoranckich Uniwersytetu [...] oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest zobowiązany do prowadzenia badań naukowych. Dlatego też występuje do organów uczelni o udzielenie mu stypendiów na ich prowadzenie. Bez udzielania środków finansowych i ułatwień organizacyjnych prowadzenie badań jest niezwykle trudne, często niemożliwe. Realizując ten cel skarżący jest obowiązany do odbywania rozmów z ponad 180 sędziami, adwokatami i innymi prawnikami w Polsce. Koszty tego typu badania są bardzo wysokie, dlatego też występuje regularnie o stypendia od Uniwersytetu [...], czyli uczelni, na której przygotowuje rozprawę doktorską. W ocenie skarżącego jest wysoce niezrozumiałym, dlaczego funkcjonariusze Uniwersytetu milczą na temat możliwości udzielenia wsparcia, nie wydają żadnych rozstrzygnięć w tej kwestii, są bezczynni. Skarżący wniósł o wydanie decyzji i uznanie, że bezczynność rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Uniwersytet [...] im. Komisji Edukacji Narodowej w K. wniósł o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że materia, co do której podanie składał skarżący, nie jest objęta dyspozycją art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a w konsekwencji nie jest "sprawą administracyjną" i brak jest przesłanek dla stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie mógł być więc w bezczynności administracyjnej. Organ podniósł, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie warunków przyznawania stypendiów osobom, którym wszczęto przewód doktorski (Dz. U. Nr 160, poz. 956), kwestie związane z tymże stypendium określa umowa pomiędzy uczelnią a stypendystą. W sprawie Dziekan nie był zobowiązany do wydania jakiejkolwiek "decyzji" w rozumieniu decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w takim stanie rzeczy skarga winna ulec odrzuceniu. Organ podniósł, iż pismem z dnia 14 listopada 2017 roku odmówiono skarżącemu przyznania wyżej wskazanych stypendiów, argumentując przyczyny odmowy. Skarżący wniósł pismem z dnia 23 listopada 2017 roku "odwołanie", na które Rektor odpowiedział pismem z dnia 8 stycznia 2018 roku. W ocenie organu nie można więc twierdzić, aby Dziekan pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie przyznania stypendium na prowadzenie badań naukowych oraz stypendium określonego w art. 22 ust.1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż szkoła wyższa, jako część systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujący zadania publiczne. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie, czy bezczynność w przypadku Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w przedmiocie niewydania wydania decyzji o przyznaniu stypendium na prowadzenie badań naukowych oraz stypendium określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym miała miejsce. Z akt przedstawionych przez organ wynikało, że skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium w wysokości 3300 zł na prowadzenie badań naukowych oraz stypendium określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym w dniu 10 sierpnia 2017 r. W dniu 23 września 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie do Rektora Uniwersytetu [...] za pośrednictwem Dziekana Wydziału [...]. W odpowiedzi na powyższe pisma organ w dniu 14 listopada 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania stypendium w wysokości [...] zł na prowadzenie badań naukowych. W zakresie zaś wniosku o przyznanie stypendium określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym organ wskazał, iż warunkiem jego otrzymania jest otwarcie przewodu doktorskiego. Dziekanowi znany był z urzędu fakt, iż odmówiono skarżącemu otwarcia przewodu doktorskiego - co wyklucza możność przyznania takowego stypendium i zawarcie w tej materii stosownej umowy. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu prowadzonym przez Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] miała miejsce. W rozpoznawanej sprawie odpowiedzi na wniosek o przyznanie stypendium z dnia 10 sierpnia 2017 r. organ udzielił dopiero pismem z dnia 14 listopada 2017 r. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku do dnia wydania decyzji, tj. 14 listopada 2017 r., organ pozostawał w bezczynności. Art. 107 § 1 kodeksu postepowania administracyjnego zawiera elementy składowe decyzji. Decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Sąd uznał, iż pismo z dnia 14 listopada 2017 r. jest decyzją odmawiająca udzielenia stypendium, pomimo braku pouczenia o środkach zaskarżenia. W ocenie Sądu nie ma racji organ twierdząc, że nie był zobowiązany do wydania decyzji, gdyż sprawy pomiędzy stypendystą a uczelnią określa umowa. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1789): 1. Osobom, którym wszczęto przewód doktorski, mogą być przyznawane stypendia. 2. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, w tym: 1) tryb i kryteria przyznawania stypendiów, uzależniając możliwość ich otrzymania od stopnia zaawansowania rozprawy; 2) tryb i kryteria cofania i zwrotu stypendiów w przypadku niewykazywania dostatecznych postępów w pracy naukowej; 3) organ uprawniony do podejmowania decyzji, o których mowa w pkt 1 i 2; 4) maksymalny okres, na który stypendia mogą być przyznawane; 5) wysokość stypendiów doktorskich w relacji do minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego określonego dla asystenta w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Nauki I Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 160, poz. 956) w sprawie warunków przyznawania stypendiów osobom, którym wszczęto przewód doktorski wysokość stypendium doktorskiego oraz warunki i okres jego wypłacania określa umowa zawarta pomiędzy organem przyznającym stypendium a osobą, której przyznano to stypendium. Zawarcie umowy miedzy uczelnią a stypendystą jest więc konsekwencją przyznania mu tego stypendium. W przypadku odmowy przyznania stypendium oczywistym jest, że umowa nie zostanie zawarta, jednakże w takim przypadku organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie przyznania stypendium. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ pozostawał w bezczynności przez okres około 2,5 miesiąca. Brak działania ze strony organu wynikał z błędnego przekonania organu, iż nie jest on zobowiązany do wydania decyzji w przypadku odmowy przyznania stypendium. Za rażące naruszenie w/w przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w pkunkcie I na podstawie wyżej powołanych przepisów. W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał w stanie bezczynności, albowiem wniosek skarżącego został załatwiony w dniu 14 listopada 2017 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynności jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku.