III SAB/Kr 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego K. R., Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania Z. K. wniosła skargę na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia odpowiedzi, jaki jest tytuł prawny dokumentu zaklauzulowanego w dniu 24 maja 1993 r. nr ew. [...], przy czym twierdziła, że dokument ten nie dotyczy decyzji Burmistrza A [...]. Skarżąca twierdziła, że w 2004 r. Starosta przesłał jej decyzję Burmistrza miasta z dnia [...] 1996 r. znak [...] wraz z załącznikiem graficznym obejmującym działkę nr 106 obr. [...], ale prawdopodobnie dopuszczono się przestępstwa na dokumencie, ponieważ przesłany jej załącznik nie dotyczy w/w decyzji. Skarżące twierdziła nadto, że sprawa toczy się od 12 lipca 2004r. a wydane w dniu [...] 2010r. przez WINBIK postanowienie znak [...] uznające za nieuzasadnione jej zażalenie na bezczynność organu l instancji jest nieuzasadnione i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę na Starosta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Starosta wyjaśnił, że Burmistrz Miasta A nie wskazał w treści decyzji znak: [...] z dnia [...] 1996 r. numeru operatu ewidencyjnego stanowiącego załącznik do decyzji, tak więc wobec braku numeru opracowania geodezyjnego w treści decyzji organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie był w stanie stwierdzić, jaki dokument stanowi załącznik do decyzji. Zdaniem Starosty żądany przez Z. K. załącznik do decyzji w żaden sposób nie dotyczy powołanego przez skarżącą postępowania prowadzonego przez Starostę znak: [...], dotyczącego zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo -kartograficznym w stosunku do działek ewidencyjnych nr 104, 106 i 108 obręb [...] A. Postępowanie to wiązało się z zarzutami do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której projekt operatu opisowo -kartograficznego, dotyczący założenia ewidencji budynków i lokali dla jednostki ewidencyjnej A stał się z dniem 14 czerwca 2008 r. operatem ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej A. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Starosty z [...] 2009r. orzekającą o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez Z. K. oraz M. K. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją znak: [...] z [...] 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Dlatego w ocenie Starosty nie można mówić o bezczynności organu. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 29.12.2010 r. wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty do pisemnego poinformowania skarżącej o tym, jaki dokument stanowi załącznik graficzny do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gminy Miasto A, w szczególności czy jest nim operat zaklauzulowany pod numerem ewidencyjnym [...] z 24 maja 1993r; 2) zobowiązanie Starosty do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia rzeczywistej treści załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gminy Miasto A, a w przypadku uznania się przez ten organ za niewłaściwy do wydania postanowienia o przekazania tej sprawy organowi właściwemu zgodnie z art. 65 kpa; 3) zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi skarżącej z urzędu, które nie zostały opłacone w żadnej części. Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca domagała się od Starosty wydania załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z [...] 1996r. znak [...] w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gminy Miasto A, a następnie pisemnego potwierdzenia przez Starostę, że otrzymany przez nią od tego organu dokument, tj. operat zaklauzulowany pod numerem ewidencyjnym [...] z dnia 24 maja 1993r. jest rzeczywiście załącznikiem do wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta A. Ostatecznie zaś, pismem z 3 września 2009r. skarżąca domagała się: 1) wydania potwierdzonego za zgodność z oryginałem załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...], oraz 2) wydania załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...], oraz 3) wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia "rzeczywistej treści załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] oraz "rzeczywistej treści załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia 5 listopada 1996r. znak [...]. Zdaniem pełnomocnika wbrew stanowisku Starosty, jak również wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego doszło do bezczynności organu pierwszej instancji gdyż: - w zakresie, w którym organ uznał się za "nie władny" do załatwienia wniosku Z. K. powinien był wydać stosowne postanowienie o swojej niewłaściwości i niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu względnie zawiadomić Z. K. w formie postanowienia, że powinna wnieść sprawę leżącą poza właściwością Starosty do właściwego organu i wskazać ten organ; - w zakresie załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] organ powinien poinformować Z. K., że w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów (organ pierwszej instancji miał taką wiedzę a co najmniej powinien nią dysponować, co wynika z treści późniejszej korespondencji z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) - w zakresie załącznika do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. znak [...] powinien przeprowadzić stosowne czynności mające na celu ustalenie tego, jaka była jego faktyczna treść gdyż dysponuje wystarczającymi dowodami, danymi oraz środkami pozwalającymi zgodnie z art. 35 §2 kpa ustalić stan faktyczny. Ponadto organ l instancji powinien poinformować skarżącą o przyczynach niezałatwienia jej wniosku oraz podać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 oraz § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę na Starosta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Starosta wyjaśnił, że Burmistrz Miasta A nie wskazał w treści decyzji znak: [...] z dnia [...] 1996 r. numeru operatu ewidencyjnego stanowiącego załącznik do decyzji, tak więc wobec braku numeru opracowania geodezyjnego w treści decyzji organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie był w stanie stwierdzić, jaki dokument stanowi załącznik do decyzji. Zdaniem Starosty żądany przez Z. K. załącznik do decyzji w żaden sposób nie dotyczy powołanego przez skarżącą postępowania prowadzonego przez Starostę znak: [...], dotyczącego zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo -kartograficznym w stosunku do działek ewidencyjnych nr 104, 106 i 108 obręb [...] A. Postępowanie to wiązało się z zarzutami do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której projekt operatu opisowo -kartograficznego, dotyczący założenia ewidencji budynków i lokali dla jednostki ewidencyjnej A stał się z dniem 14 czerwca 2008 r. operatem ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej A. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Starosty z [...] 2009r. orzekającą o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez Z. K. oraz M. K. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją znak: [...] z [...] 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Dlatego w ocenie Starosty nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwaną p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, kom. do art. 3). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest bowiem tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowisko doktryny jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynności jest jednolite a jego istotę obrazują niżej przytoczone wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, l tak w wyroku z dnia 18.06.2008 r. l OSK 52/07 (Lex nr 516648) NSA stwierdził (w tezie nr1) : "O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (......), na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego". W wyroku z dnia 15.02. 2006r. l OSK 1373/05 NSA wskazał (teza nr1: "Sąd administracyjny może zastosować art. 149 p.p.s.a., gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość". Z powyższego wynika, iż nie każda bezczynność organu administracji jest bezczynnością administracyjną, a w konsekwencji nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Treść skargi Z. K. na bezczynność Starosty sprowadza się w istocie do zarzutów niezrealizowania przez ten organ żądań skarżącej sformułowanych ostatecznie w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 29.12.2010r. Potwierdza to również treść kolejnych pism składanych przez skarżącą do organu, począwszy od dnia 7.10.2008 r. (kopia tego pisma znajduje się jedynie w aktach sądowych, k. 3). Ocena powyższych żądań na wstępie eliminuje uznanie, że skarżąca żądała od Starosty wydania w sprawie administracyjnej aktu (decyzji lub postanowienia), wynikającego z kompetencji tego organu, a więc w sprawie należącej do kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt.1-3 p.p.s.a. Należało więc rozstrzygnąć, czy żądania skarżącej dotyczyły załatwienia sprawy nie w drodze wydania decyzji lub postanowienia, lecz w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż prawne formy działania administracji publicznej mogą być podejmowane nie tylko w sprawach, których załatwienie polega na podjęciu rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji lub postanowienia, ale także w sprawach, w których forma tak przewidziana nie jest, a mimo to realizowane jest przez organ załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej przez podjęcie określonego aktu lub czynności. Jednak tak jak w przypadku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżąca upatruje bezczynności Starosty w nie poinformowaniu jej, jaki dokument stanowi załącznik graficzny do decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996 r. [...], w szczególności czy załącznikiem tym jest operat zaklauzulowany pod numerem ewidencyjnym [...] z dnia 24.05.1993r., oraz w nie wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia rzeczywistej treści załącznika do powyższej decyzji Burmistrza Miasta A. Odnosząc uwagi dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żadna z żądanych przez skarżącą czynności Starosty nie stanowi czynności lub aktu, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, Realizacja żądań skarżącej nie dotyczy uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ żadne przepis prawa nie nakłada na Starostę obowiązku informowania jaki dokument stanowi załącznik do decyzji a w szczególności czy dokumentem takim jest dokument wymieniony przez skarżącą. Żaden też przepis prawa nie przewiduje postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia rzeczywistej treści załącznika do decyzji, zatem bezprzedmiotowe jest czynienie organowi zarzutu nie wszczynania takiego postępowania. Żądania skarżącej nie mogły więc prowadzić do zindywidualizowania jej praw lub obowiązków w drodze podjęcia przez Starostę oczekiwanych przez skarżącą czynności, skoro żądania te nie są powiązane z przepisami prawa, przewidującymi taką możliwość. Nie jest możliwa konkretyzacja przez organ administracji publicznej, w drodze podjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. praw lub obowiązków nie wynikających z przepisów prawa. Sytuacja tak nie stanowi bezczynności administracyjnej a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, jedynie ubocznie zaznaczyć należy, iż z urzędu sądowi wiadomo, że odpis decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 1996r. [...] wraz załącznikiem graficznym Starosta przesłał skarżącej przy piśmie z dnia 23.08.2004r., co wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dokonanych w prawomocnym wyroku z dnia 11. 10. 2006r. sygn. akt III SA/Kr 443/05. Fakt ten nie miał jednak wpływu na treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, oraz prowadzącą do niego ocenę prawną. Wobec niedopuszczalności skargi, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej odrzuceniu. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 250 ustawy.