III SA/Kr 443/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Decyzją z dnia 14 lutego 2005 r [...] , po rozpatrzeniu odwołania Z. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2004r znak [...] , którą orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów gminy Miasta [...] , zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r znak [...] W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz.1086 z późn. zm.) i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06. 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U.Nr 19 , poz. 97 z późn.zm.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Powołując się na stosowne porozumienie stanowiące umocowanie do wydania decyzji , decyzją z dnia [...] 1996 r znak [...] Burmistrz Miasta , ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów gminy Miasta [...] przedstawioną na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne.Przedmiotowym opracowaniem objęty był m.in.obręb Nr 31 miasta [...] Z. K. pismem z dnia [...] 2003 r skierowanym do Urzędu Miasta [...] wystąpiła o dokonanie aktualizacji klasyfikacji gruntów w zakresie działki ewid. [...] w obrębie 31 , podnosząc , iż część działki oznaczona na mapie ,,dr – droga " faktycznie na gruncie nie ma charakteru drogi. Starosta pismami z dnia [...].2003 r , [...] .2004 r , [...].2004 r informował Z. K., że aktualizacja klasyfikacji gruntów była przeprowadzona w latach 1994-1996 i zakończona decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r w związku z czym zmiana klasyfikacji nie następuje z urzędu , lecz na wniosek zainteresowanych i na ich koszt. Pismem z dnia [...] 2004r skierowanym do Wojewody , Z. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z [...]. 1996 r , na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa . Wniosek ten postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazano Staroście Powiatu jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] 2004 r Starosta Powiatu na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r znak.[...].Uzasadniając decyzję Starosta wskazał , że już z pierwszego pisma Z. K. z dnia [...] 2003 r zawierającego żądanie zmiany klasyfikacji gruntów wynika , że nie został zachowany przewidziany art. 148 § 1 kpa termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wskazano , że decyzja Burmistrza Miasta ustalająca (zatwierdzająca ) klasyfikację gruntów Miasta , zgodnie z przepisami była ogłoszona przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w okresie od dnia [...] do [...] listopada 1996 r , a Komunikat o tym nadto podany był w Radiu i Tygodniku W odwołaniu od tej decyzji Z. K. podnosiła , że nie przytoczono treści pism , więc nie sposób uznać za udowodnione , że uchybiła termin z art. 148 § 1 kpa. Podnosiła , że o uznaniu części działki [...] w obrębie 31 za użytek drogowy dowiedziała się pierwszy raz w decyzji o wymiarze podatku od gruntu i nieruchomości w 2002 r Podnosiła , że w otrzymanych zawiadomieniach w toku opracowywania nowej ewidencji gruntów , brak było wzmianki o charakterze użytku , na części działki [...].Podnosiła , że albo została wprowadzona w błąd , albo ustalenie charakteru użytku było przedmiotem osobnego postępowania , o którym nie była zawiadomiona , i w których nie brała udziału. Rozpatrując odwołanie , Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii przytoczył treść pisma Z. K. do Urzędu Miasta , z dnia [...].2003 r ,w którym odnosiła się do dokonanej w latach 95-96 aktualizacji klasyfikacji gruntu obrębu Nr 31 , w której ustalono na części działki [...] użytek drogowy , na dowód , że co najmniej w tej dacie skarżąca wiedziała o decyzji Burmistrza z [...]. 1996 r ustalającej aktualizację klasyfikacji gruntów . Z tych względów odmowę wznowienia postępowania , którego Z. K. domagała się we wniosku z [...].2004 r uznał organ odwoławczy za uzasadnioną. Odnosząc się , do zarzutu odwołania , że z decyzji z [...].1996 r nie wynika wprost zmiana użytków w zakresie działki [...] wskazano , iż decyzją tą zatwierdzono gleboznawczą klasyfikacje gruntów dla całej Gminy M., i wywieszono ja na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniach [...].-[...].1996 r. Podkreślono , że integralną częścią decyzji są mapy klasyfikacji stanowiące jej załącznik. Wyniki klasyfikacji ( mapa , protokół ) były wyłożone do wglądu zainteresowanych stron w różnych terminach ,a dla obrębu 31 w dniach [...]-[...]. 1995 r w Urzędzie Miasta .Wskazano , że do wyłożonej klasyfikacji wniesiono 7 zastrzeżeń , do których odniesiono się w decyzji Burmistrza z [...]. 1996 r , zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19 , poz. 97 z późn.zm. ). Wskazując na przepis art. 49 kpa , podkreślił organ , że zgodnie z tym przepisem o treści decyzji strony mogą być zawiadomione m.in. przez obwieszczenie , jeżeli przepis szczególny tak stanowi , a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nawiązując do zarzutu odwołania wskazano , że w listopadzie 1995 r w urzędzie M , wyłożony był do wglądu zainteresowanych zmodernizowany operat ewidencji gruntów dla obr. 31 Zakopane ,zaś aktualizacja klasyfikacji gruntów objęta była odrębnym postępowaniem , w którym wyniki klasyfikacji wyłożono do wglądu zainteresowanych w dniach [...].-[...].1995 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z.K..Zaskarżonej decyzji zarzuciła skarżąca następujące uchybienia : - pojawienie się w korespondencji dwóch decyzji z tej samej daty [...].1996 r o różnych numerach [...] i [...] , - wniosek o wznowienie postępowania był ostanią możliwością wzruszenia decyzji , co do której od początku składała zastrzeżenia , a propozycji obarczenia kosztami nie przyjmuje. Skarżąca podniosła , że dopiero od 2001 r sprawa zaczęła być wyjaśniana na piśmie , ale w ten sposób zamknięto skarżącej drogę do wzruszenia decyzji . Skarżąca podnosiła , ze nie jest jej zamiarem uchylenie " ewidencji gruntów" dla całego miasta , ale chce wprowadzenia zmian ustaleń co do jej działki , której część od dawna nie jest użytkowana jako droga. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie . Podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko wskazano , że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania , rozpoczął się wcześniej niż miesiąc przed dniem [...].2004 r. Organ powołał się na pisma m.in. z [...].2004 r i [...].2004 r , kierowane do skarżącej , z których wynikało , ze decyzja ustalająca klasyfikację gruntów wydana została [...]. 1996 r , oraz doręczona w trybie ogłoszenia. Wyjaśniono także , ze w piśmie z dnia [...] 2004 r istotnie organ omyłkowo podał oznaczenie decyzji z dnia [...]. 1996 r zatwierdzającej klasyfikację jako[...], a nie [...], ale z uwagi na korespondencję przed i po tym piśmie należało to uznać za oczywistą pomyłkę w piśmie , a nie w decyzji , a zatem nie podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 kpa. Po złożeniu skargi Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...].2005 r znak [...] , na podstawie art.113 § 1 i 3 kpa , sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] 2004 r znak : [...] , w którym w miejsce mylnie wpisanego oznaczenia decyzji Burmistrza Miasta z [...]. 1996 r jako Nr [...] winno być wpisane prawidłowe [...] Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym , pełnomocnik strony skarżącej powołując się na przedłożony odpis pisma Starosty z dnia [...].2004 Nr [...] , a otrzymanego przez skarżącą w dniu [...] 2004 r , twierdził , że wtedy skarżąca dowiedziała się o zmienionym w klasyfikacji gruntów użytku drogowym na działce [...] w Obr. 31. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 10 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej .Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , ze jest ona zgodna z prawem , co skargę czyni bezzasadną. Przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , była oparta m.in. na przepisie art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów m.in. w obrębie 31 Miasta Podniesione w skardze zarzuty , wymagają przybliżenia istoty postępowania o wznowienie . Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania , w następstwie , którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania ( a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania ( a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , stosownie do przepisu art.149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć t.j. wznowienie postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 3 kpa właściwe są dla etapu ( fazy ) pierwszego ,w którym organ właściwy (tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa - zastrzeżeniem § 2 i 3 - w zasadzie organ , który wydał decyzję w ostatniej instancji ) , bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia .Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania ( a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowienie postępowania wówczas , gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia , a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia , oraz odmawia postępowania co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania , następuje z urzędu lub na wniosek strony , przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( oraz w art. 145 a - co sprawy nie dotyczy) , następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 kpa przedmiotem wznowienia może być tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną , a więc taką , od której w myśl art. 16 § 1 nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Badanie zatem czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmuje ustalenie , czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną , czy żądanie wznowienia oparte jest na wyczerpująco wymienionych w ustawie ( w art. 145 § 1 lub 145 a kpa ) podstawach wznowienia , oraz w przypadku złożonego wniosku przez stronę o wznowienie postępowania , czy został złożony z zachowaniem terminów określonych art. 148 § 1 i 2 kpa oraz art. 145 a § 2 kpa . Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania oparty był właśnie na tej podstawie , że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza M. z dnia [...] 1996r .Skarżąca wskazała zatem podstawę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja z dnia [...] 1996 r o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów , wydana została pod rządem obowiązującej od 1 lipca 1989 r ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027). W myśl art. 22 ust.1 tej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów , początkowo prowadziły terenowe organy administracji rządowej stopnia podstawowego ( od 1990 kierownicy urzędów rejonowych ) a od 1 stycznia 1999 r jej prowadzenie należy do starostów .Organy te w drodze stosownych porozumień mogły powierzać organom gmin prowadzenie ewidencji gruntów i gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie natomiast z art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , w mocy pozostaje dotychczas Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19 , poz.97 z późn.zm. ) , w zakresie w jakim nie jest sprzeczne z ustawą. Oznacza to , że wydane w trybie § 8 ust.3 na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów orzeczenie ustalające klasyfikację gruntów ma charakter decyzji w rozumieniu art.104 kpa .Zgodnie z § 9 tego Rozporządzenia w zw. z art. 269 kpa ostateczna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów , stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji gruntów do ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do przepisu § 8 ust.1 Rozporządzenia decyzję o ustaleniu klasyfikacji gruntów ogłasza się przez wywieszenie w lokalu urzędu gminy. Trafnie wskazał zatem organ odwoławczy na przepis art. 49 kpa , w myśl którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach także przez obwieszczenie jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wówczas zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia .Ustalenia te były niezbędne , dla stwierdzenia , że złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] 1996 r mającą charakter decyzji ostatecznej . Brak tego przymiotu ostateczności decyzji wyłączał by dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania. Inną przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania ( a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , na wniosek z przyczyny określonej art.145 § 1 pkt 4 kpa , jest wniesienie podania o wznowienie w przewidzianym art.148 § 1 w zw. z § 2kpa terminie jednego miesiąca od dnia , w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnione już zostało , iż powyższy termin biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w jakikolwiek sposób i z jakiegokolwiek źródła ( port. np. wyroki NSA z dnia 2000 01.06 l SA 855/99 , Lex Nr 54136 , czy NSA z dnia 2006 .03.10. II OSK 622/05 - Wokanda 2006/7-8/72). Z tych względów , dla oceny czy skarżąca zachowała przewidziany art.148 § 1 termin 1 miesiąca biegnący zgodnie z § 2 , od dowiedzenia się o decyzji , nie ma doniosłości prawnej okoliczność , że Starosta przy piśmie z dnia [...] 2004 r przesłał skarżącej kserokopię decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r [...] wraz załącznikiem graficznym , i że pismo to skarżąca odebrała w dniu [...]. 2004 r , a podanie o wznowienie wniosła [...].2004 r. Zgodne bowiem z materiałem dowodowym jest ustalenie , organów , że skarżąca już znacznie wcześniej wiedziała , że została wydana decyzja z dnia [...]. 1996 r ustalająca klasyfikację gruntów , i ze w ramach klasyfikacji gruntów , część działki skarżącej Nr [...] w obrębie 31 , zaliczono do użytku drogowego (dr). W szczególności ustalenia organów , że od co najmniej [...] 2003 r , tj. od daty sporządzania pisma do Urzędu Miasta , skarżąca wiedziała o dokonanej w latach 1995 - 1996 aktualizacji klasyfikacji gruntu dla obrębu 31 , w tym dla części działki ewid. [...], oznaczonej jako użytek drogowy znajduje pokrycie w treści tego pisma , w którym zresztą skarżąca klasyfikacje gruntu jako użytku drogowego , myli z nadaniem takiemu użytkowi charakteru drogi publicznej , czy służącej innym podmiotom niż właścicielowi. Znajduje także potwierdzenie w treści pisma Starosty do skarżącej z dnia [...]. 2004 r wraz z kserokopią jego doręczenia w dniu [...] 2004 r (k.14 akt adm.) , ustalenie , że co najmniej od [...] 2004 r znała także skarżąca datę i oznaczenie decyzji z dnia [...] 1996 r , którą ustalono klasyfikację gruntów. Nie narusza zatem prawa , a w szczególności zasady zbierania oceny materiału dowodowego ustalenie organów , że skarżąca podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] 2004 , a o treści decyzji wiedziała co najmniej od [...] 2003 r , zaś od [...] 2004 r znana jej była data i oznaczenie decyzji , wydanej w sprawie , w której wnosiła o wznowienie postępowania. Prawidłowe jest stanowisko organów , że wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa złożono po upływie 1 miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji , zatem po upływie terminu przewidzianego art. 148 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. W takiej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania znajduje oparcie w przepisie art.149 § 3 kpa. Stanowisko organów znajduje też oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 2005 05.24 VII SA/Wa 1086/04 Lex Nr 168036 , z dnia 2005 02 11 VII SA/wa 291 /04 Lex Nr 165013 , czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999 09.30 IV SA 1532/97 Lex Nr 47775 ) , które Wojewódzki Sad Administracyjny w obecnym składzie w zupełności podziela. Z tych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. )