III SAB/Kr 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu sprzętu komputerowego oddala skargę Pismem z dnia 1 kwietnia 2024 r. J. T. wywiódł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 11 lutego 2024 r. (nr RS/LBK/2024/00329) o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu sprzętu komputerowego w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się. Skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (ii) przyznanie sumy pieniężnej w kwocie określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., (iii) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że braki, o uzupełnienie których był dwukrotnie wzywany w dniach 14 i 27 lutego 2024 r., uzupełniał niezwłocznie, a także zwrócił uwagę na to, że w marcu 2024 r. organ zawarł dziesiątki umów i wypłacił wnioskowane dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Do wniosku o dofinansowanie skarżący dołączył – ważne do 31 maja 2023 r. –orzeczenie MZON z dnia 10 maja 2021 r., orzeczenie WZON z dnia 5 lipca 2021 r. uchylające ww. orzeczenie w części dotyczącej daty istnienia niepełnosprawności, zaświadczenie lekarskie z dnia 17 listopada 2023 r. i fakturę pro-forma z dnia 10 lutego 2024 r. W odpowiedzi na pisma organu z dnia 14 i 21 lutego 2024 r. wnioskodawca wyjaśnił najpierw, że w dniu 19 października 2023 r. wystąpił o nowe orzeczenie o niepełnosprawności, a następnie, że nie może przedłożyć aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności z uwagi na zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego. W dniu 28 marca 2024 r. (dzień wpływu ponaglenia) organ wystąpił do Przewodniczącego MZON, od którego uzyskał informację, że skarżący nie ma statusu osoby niepełnosprawnej (orzeczenie nieprawomocne z uwagi na złożenie apelacji do SO w Krakowie). W tym stanie rzeczy organ zawiesił postępowanie (postanowienie z dnia 3 kwietnia 2024 r., na które skarżący wniósł zażalenie). Gdy skarżący poinformował, że jego apelację oddalono, organ podjął zawieszone postępowanie (postanowienie z dnia 24 kwietnia 2024 r.) i wezwał skarżącego o odpisy wyroków poświadczone za zgodność z oryginałem. Pismem z dnia 22 maja 2024 r. organ nadesłał dokumentację potwierdzającą zakończenie postępowania zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, toteż na rzecz skarżącego nie przyznano wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.). Do zadań powiatu należy: dofinansowanie: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu (art. 35a ust. 4 ustawy). W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy (art. 66 ust. 1 ustawy). Ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatów, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). O dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności (§ 6 pkt 2 rozporządzenia). Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3 rozporządzenia). Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3a rozporządzenia). W przypadku gdy właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego poweźmie wątpliwość odnośnie do podanych we wniosku o dofinansowanie danych, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, mających wpływ na przyznanie dofinansowania, wzywa wnioskodawcę do złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów (§ 12 ust. 4 rozporządzenia). Podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Sądu nie wiążą zarzuty i wnioski skargi, lecz wiąże go wskazany przedmiot zaskarżenia (tu: bezczynność), którego określenie należy do skarżącego jako wyłącznego dysponenta skargi. Przemawia za tym treść art. 57 § 3 p.p.s.a., różne symbole spraw (658 – bezczynność, 659 – przewlekłość) oraz różnica w podstawie żądania i wysokości wpisu stałego (w przypadku bezczynności – 100 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania – 200 zł na podstawie § 2 ust. 6 tego rozporządzenia). Sąd, rozpatrując skargę na bezczynność, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (1 kwietnia 2024 r.), a nie na dzień orzekania (4 lipca 2024 r.). Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane – opiewającym na kwotę 3000 zł – wnioskiem z dnia 11 lutego 2024 r. (k. 17 a.a. – relewantna jest "data i godzina podpisu", a nie "data utworzenia dokumentu") i zostało zakończone – w sposób w pełni uwzględniający żądanie wniosku – przed dniem orzekania Sądu. Świadczą o tym dokumenty opiewające na wspomnianą wyżej kwotę, tj.: podpisana przez wnioskodawcę w dniu 13 maja 2024 r. umowa (k. 32 a.s.), przekazana przez wnioskodawcę faktura z dnia 14 maja 2024 r. (k. 20 a.s.) i lista wypłat z dnia 14 maja 2024 r. z przelewem adresowanym do sprzedawcy laptopa (k. 22 a.s.). W kontrolowanym postępowaniu wyróżnić należy: 1) okres sprzed zawieszenia postępowania (od 11 lutego do 2 kwietnia 2024 r.), 2) okres zawieszenia postępowania (od 3 kwietnia do 24 kwietnia 2024 r. – k. 38 i 70 a.a.) i 3) okres po podjęciu zawieszonego postępowania (po 24 kwietnia 2024 r.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zawieszenie postępowania wyklucza bezczynność organu w okresie zawieszenia, a prawidłowość zawieszenia postępowania nie podlega kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność. Postanowienie o zawieszeniu daje wszak możliwość zaskarżenia go najpierw w toku instancji (co skarżący uczynił – k. 43 a.a.), a następnie do sądu administracyjnego. Jeśliby za trafny uznać pogląd Kolegium (k. 63-64 a.a.) i przyjąć, że kontrolowanym postępowaniem rządzą ogólne zasady przewidziane w art. 35 k.p.a. (tu: termin dwóch miesięcy), to wówczas należałoby skonstatować, że od dnia złożenia wniosku (11 lutego 2024 r.) do dnia wniesienia skargi (1 kwietnia 2024 r.) termin załatwienia sprawy nie upłynął. W tym świetle skarga jawiłaby się więc jako bezzasadna. Gdyby zaś dostrzec, że przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis względem art. 35 k.p.a. ("30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku"), to i wówczas skarga jawiłaby się jako bezzasadna, bo termin ten rozpoczynałby swój bieg dopiero po wniesieniu skargi. Rzecz w tym, że organ dowiedział się w dniu 27 lutego 2024 r. (k. 23 a.a.) o tym, że postępowanie w sprawie przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (k. 5 a.a.) ma swoją kontynuację przed sądem powszechnym, co następnie – już po wniesieniu skargi – potraktował jako przeszkodę do załatwienia sprawy i za jej przyczyną zawiesił postępowanie (k. 38 a.a.). W dniu 24 kwietnia 2024 r. organ wezwał zaś wnioskodawcę o przedłożenie wyroków wydanych wskutek wniesienia odwołania od WZON (k. 74 a.a.), a po ich otrzymaniu niezwłocznie sprawę załatwił zgodnie z wnioskiem skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy konsekwentnie oczekiwano zatem na pochodzące z zewnątrz orzeczenie – wyrok SO w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII Ua 101/23 (k. 66 a.a.). Brak tego orzeczenia można było rozpatrywać w kategoriach niekompletności wniosku, zagadnienia wstępnego bądź też innej niezależnej od organu przeszkody w załatwieniu sprawy – ale tak czy inaczej, zdaniem Sądu, organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.