III SAB/Kr 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu postanawia odrzucić skargę. A. G. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił, że prawo do odsetek ustawowych za opóźnienie jest instytucją prawa cywilnego i można dochodzić odsetek wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została odrzucona ponieważ sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw związanych z brakiem wypłaty odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Z kolei zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, interpretacje podatkowe oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, jeżeli skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skarga taka podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest nieobliczenie i niewypłacenie należnych odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu. W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2022 r., III SA/Kr 1558/21, w którym to sąd I instancji uznał za zasadne roszczenia główne skarżącego, nakazując organom dokonanie stosownych obliczeń. Skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024 r., III OSK 1684/22. Pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wypłatę ustawowych odsetek za opóźnienie na podstawie art. 481 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm., dalej: k.c.). W odpowiedzi organ, pismem z dnia 26 marca 2025 r. wyjaśnił, że odsetki nie podlegają naliczeniu i wypłacie w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że w polskim systemie prawa brak jest aktualnie przepisu prawa, który nakazywałby Komendantowi Wojewódzkiej Policji w Krakowie (bądź jakiemukolwiek innemu organowi administracji publicznej) wydanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu) w przedmiocie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie należności pieniężnych określonych w decyzjach administracyjnych związanych z wypłatą ekwiwalentu. W ocenie Sądu sprawa należy więc do kompetencji sądu powszechnego, bowiem zwłoka w wypłacie odsetek nie jest bezczynnością organu w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na poparcie stanowiska należy powołać tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000/5/143), w którym ustalono, że art. 1 k.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Stanowisko to wynika – jak wskazał Trybunał – po pierwsze z faktu, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Podkreślono, iż choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Wskazano, iż w szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Po drugie Trybunał zwrócił uwagę, iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. Pomimo zmiany przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego w związku z wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższe orzeczenie Trybunału zachowuje swoją aktualność. W zakresie żądania wypłaty odsetek, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek. Skoro więc zasadność i wysokość należnych odsetek od wypłat dokonywanych z opóźnieniem podlega kognicji sądów powszechnych, to i skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie może być rozpatrywana przez sąd administracyjny,. Sąd ten rozstrzyga skargi na bezczynność tylko w takim zakresie w jakim rozpatruje skargi na konkretne orzeczenia (akty, czynności) – ewentualne bowiem uwzględnienie skargi prowadziłoby do zobowiązania organu do wypłaty odsetek, a ten element sporu nie należy, jak już Sąd uzasadniał powyżej, do kompetencji sądu administracyjnego. Reasumując, stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a dotycząca bezczynności organu w sprawie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu, nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.