III SAB/Kr 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w wysokości 1000 ( jeden tysiąc) złotych; IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. R. sumę pieniężną w wysokości 500 ( pięćset ) złotych; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016r. Decyzją z dnia 7 listopada 2014r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy rozłożył R. R. płatność świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustalonego na łączną kwotę 19.555,05 zł wraz z ustalonymi odsetkami na raty w wysokości po 200 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania R. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2015r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 5 lutego 2015r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy rozłożył R. R. płatność świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustalonego na łączną kwotę 19.157,42 zł wraz z odsetkami w kwocie 7.735,99 zł na raty w wysokości po 200 zł miesięcznie. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że odsetki w kwocie 7.735,99 zł są wyliczone na dzień 5 lutego 2015r. i od aktualnego zadłużenia będą się powiększać o 4,20 zł za każdy kolejny dzień zwłoki. Pismem z dnia 24 lutego 2015r. R. R. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2015r. nr [...] w części, tj. w zakresie orzeczenia o odsetkach, domagając się jej uchylenia w tej części, w której ustalono, że od aktualnego zadłużenia odsetki będą się powiększać o 4,20 zł za każdy dzień zwłoki. Odwołanie to wraz z pismem organu I instancji i kompletem dokumentów wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 marca 2015r. (data prezentaty Kolegium). Pismem z dnia 14 stycznia 2016r. R. R. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania złożonego przez niego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2015r. nr [...]. R. R. podniósł, że jego odwołanie nie zostało do tej pory rozpoznane i nie została wydana żadna decyzja w tej sprawie. Nie został również poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 marca 2016r. R. R. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przewlekłe prowadzenie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania z dnia 24 lutego 2015r. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2015r. nr [...]. Skarżący wniósł o: zobowiązanie SKO do niezwłocznego załatwienia w/w odwołania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Kolegium grzywny w wysokości 1000 zł, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że jego odwołanie nie zostało rozpoznane przez okres 1 roku i nie otrzymał żadnej informacji o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przez Kolegium świadczy nieuzasadnione w świetle przepisów art. 35 k.p.a., znaczne przedłużanie postępowania, wynikające wyłącznie z winy organu i pozostające w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 k.p.a. oraz regulacją art. 35 k.p.a. dotyczącą terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wskazał, że wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma służyć realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Wysokość grzywny uzasadniona jest zaś faktem niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez okres prawie 1 roku i narażenie strony na nieuzasadnione kłopoty związane z postępowaniem komorniczym. Wniosek o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, że od ponad 2 lat nie może uzyskać ostatecznej decyzji zawierającej harmonogram spłat jego należności, pomimo regularnej spłaty zobowiązań oraz problemami związanymi z postępowaniem egzekucyjnym, które w związku z rozłożeniem prawomocną decyzją należności na raty powinno zostać co najmniej zawieszone na wniosek wierzyciela. Skarżący stwierdził, że te okoliczności doprowadziły już do powstania po jego stronie szkody, gdyż pomimo prawomocnej decyzji o rozłożeniu na raty, wpłacona przez niego w grudniu 2015r. kwota 200 zł została przekazana komornikowi, co narazi skarżącego na obciążenie go kosztami egzekucyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w dniu 30 marca 2016r. wydało decyzję nr [...] kończącą postępowanie w drugiej instancji i utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Skarga dotyczy więc sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem nie ma podstaw do orzekania przez Sąd o bezczynności organu odwoławczego. Kolegium podniosło również, że skarżący nie spełnił warunku dopuszczalności skargi wynikającego z art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2016r. dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania, natomiast skarga dotyczy bezczynności. W tym stanie rzeczy Kolegium uważa, że skarga jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona, względnie oddalona jako bezzasadna. Zdanie Kolegium, skoro sprawa została zakończona, to brak jest podstaw do orzekania o grzywnie, względnie o przyznaniu sumy pieniężnej, albowiem takie rozstrzygnięcia nie spełniałyby funkcji represyjnej. Kolegium uważa, że brak jest w szczególności podstaw do równoczesnego zastosowania tych środków prawnych. Kolegium wyjaśniło także, że opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w opisanej sprawie spowodowane było znacznym obciążeniem organu pod względem wpływających do niego spraw, jak też skomplikowanym charakterem przedmiotowej sprawy, wymagającym analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ustanie bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przechodząc do rozpatrzenia skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do wniosku organu o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wymienione w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest więc środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 14 sierpnia 2016r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia. Kolegium stwierdziło wprawdzie, że wezwanie to dotyczyło przewlekłości postępowania a nie bezczynności, jednak zdaniem Sądu treść wezwania dotyczyła bezczynności postępowania. Skarżący opisał w nim dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że jego odwołanie nie zostało rozpoznane do dnia sporządzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie został też poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Przy ocenie charakteru prawnego i zakresu tego wezwania należy mieć na uwadze, że skarżący działał samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący opisał stan faktyczny sprawy, tj. stan bezczynności organu. Mając na uwadze treść powyższego wezwania należy uznać, że stanowi ono prawidłowe spełnienie przez skarżącego wymogu poprzedzającego wniesienie skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarga została wniesiona po wyczerpaniu formalnego wymogu w postaci poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, niezasadny jest zatem wniosek organu o jej odrzucenie. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi należy uznać, że jest ona uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2015r. nr [...] wraz z pismem organu I instancji i kompletem dokumentów wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 marca 2015r. (data prezentaty Kolegium). Miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. upłynął zatem 9 kwietnia 2015r. Dopiero w dniu 5 kwietnia 2016r., a więc po ponad roku od wniesienia odwołania i to już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy w/w decyzję Burmistrza Miasta i Gminy. Kolegium dopuściło się zatem bezczynności, wydając przedmiotową decyzję po znacznym upływie terminu. Z uwagi na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 5 kwietnia 2016r., Sąd umorzył postępowanie w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezprzedmiotowe bowiem stało się zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, skoro została ona już wydana przed dniem orzekania przez Sąd. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nierozpatrzenie odwołania skarżącego w ustawowym terminie nie było uzasadnione. Z treści art. 35 § 5 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że do maksymalnego terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy zatem uznać, że podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duży wpływ innych spraw oraz skomplikowany charakter sprawy, nie mogą zostać zakwalifikowane jako "przyczyny niezależne od organów". Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r. str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001r. sygn. akt SAB 1/01, LEX nr 54739 oraz z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji przez organ administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, czy duże obciążenie ilością spraw. Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Okoliczności te nie zwalniają organu również od uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu jej sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że tego rodzaju zawiadomienia nie zostały do skarżącego wysłane. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. Grzywna jest środkiem dyscyplinującym i zarazem karą nakładaną na organ za naruszenie prawa. Wymierzenie grzywny jest w tego typu sprawach fakultatywne, a to oznacza, że to Sąd musi zważyć, w okolicznościach danej sprawy, czy naruszenie prawa w zakresie bezczynności organu powinno pociągnąć za sobą dodatkowo także wymierzenie organowi grzywny. Sąd uznał, że w tej sprawie okres bezczynności trwający ponad 12 miesięcy nie może być uznany jako zapewniający stronie jakiekolwiek możliwości rozpoznania sprawy w terminie dającym się uzasadnić przepisami prawa. Stanowi to naruszenie przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy, podważając zaufanie strony do organu administracji, który nie dołożył należytej staranności do załatwienia tej sprawy. Wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł Sąd uznał za uzasadnione, w związku z tym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych – jak w pkt IV wyroku. Taka kwota uzasadniona jest długim okresem bezczynności i oczekiwania przez skarżącego na załatwienie sprawy. Zasądzenie kwoty przekraczającej 500 zł na rzecz skarżącego Sąd uznał za nieuzasadnione, przyznawana w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność kwota nie stanowi naprawienia szkody wyrządzonej skarżącemu poprzez obciążenie go kosztami egzekucyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt V wyroku. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.