III SAB/Kr 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie skierowania do pracy oddala skargę. R. M. pismem z dnia 30 marca 2017 r. złożonym za pośrednictwem Prezydenta Miasta N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta N." w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do pracy inwalidy wojskowego. Podniósł, że zwrócił się do Prezydenta Miasta N. pismami z dnia 21 stycznia 2010 r., 15 listopada 2015 r. oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r. o skierowanie do pracy w związku z posiadaniem statusu inwalidy wojskowego i wynikającymi z tego uprawnieniami z przepisu art. 18 i 41 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 871). Do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja w sprawie. Prezydent Miasta N. odpowiedział jedynie pismami z dnia 17 stycznia 2011 r. oraz z dnia 16 września 2016 r. , które, w ocenie skarżącego, nie załatwiają sprawy. Skargę poprzedził zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 21 lutego 2017 r. wydane zostało postanowienie nr [...] uznające zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie skarżącego załatwienie sprawy skierowania go do pracy w związku z uprawnieniami inwalidy wojskowego winno nastąpić w formie decyzji, gdyż sprawa ta należy do spraw indywidualnie rozstrzyganych w drodze decyzji, a organ decyduje o jego uprawnieniach materialnoprawnych. Z przepisów art. 18 ust. 2 i 41 ww. ustawy wynika obowiązek skierowania inwalidy wojskowego do pracy po złożeniu stosownego w tym względzie wniosku. Skierowanie poprzedza ustalenie kwalifikacji zawodowych oraz stanu zdrowia. Tego rodzaju czynności w sprawie nie przeprowadzono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że niewydanie decyzji o odmowie skierowania skarżącego do pracy nie oznacza braku działań przez organ, gdyż ze skarżącym stale prowadzono korespondencję, rozmowy oraz wyjaśniano sprawę. Jedynie odmowa skierowania do pracy jest wydawana w formie decyzji administracyjnej, natomiast skarżący otrzymywał skierowania do pracy, jednak w związku z niespełnieniem warunków rekrutacji nie został zatrudniony. Trudność realizacji obowiązku wynikającego z przepisu art. 18 ust. 1 ww. ustawy polega na niemożności przymuszenia pracodawcy do zatrudnienia pracownika, który w jego ocenie nie spełnia oczekiwań zawodowych. Do odpowiedzi na skargę załączone zostały dokumenty w postaci: świadectwo pracy skarżącego z dnia 31 grudnia 2013 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. w N. za okres pracy od dnia 2 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 3 grudnia 2013 r. stwierdzające, że skarżący posiada lekki stopień niepełnosprawności, świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2012 r. wystawione przez Wyższą Szkołę [...] w N. za okres pracy od dnia 17 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., świadectwo kwalifikacyjne nr [...] uprawniające skarżącego do zajmowania się eksploatacją urządzeń instalacji i sieci na stanowisku eksploatacji oraz świadectwo nr [...] ukończenia nauki praktycznej zawodu w specjalności elektromonter. Z akt administracyjnych oraz wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. wynika następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta N. pismem z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...], odpowiedział skarżącemu na wniosek o skierowanie do pracy jako inwalidy wojskowego (według skarżącego z daty 21 stycznia 2010 r.) zwracając uwagę, że skarżący nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy i może zarejestrować się jako osoba poszukująca pracy. Wówczas w przypadku posiadania przez urząd oferty pracy odpowiadającej sprawności fizycznej i kwalifikacjom zawodowym otrzyma skierowanie do pracy, bądź skierowanie na staż lub szkolenie. Starosta nie ma obowiązku zapewnienia pracy inwalidzie wojskowemu. Skarżący pismem z dnia 8 listopada 2010 r. (data wpływu do organu w dniu 15 listopada 2010 r.) ponaglił Prezydenta Miasta N. w związku z jego wnioskiem z dnia 20 stycznia 2010 r., podnosząc, że pismo z dnia 1 lutego 2010 r. nie załatwiło sprawy skierowania go do pracy. Skarżący ponownie, pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu w dniu 23 sierpnia 2016 r.) zwrócił się do Prezydenta Miasta N. o wydanie decyzji w sprawie skierowania go do pracy jako inwalidy wojskowego. Pismem z dnia 19 września 2016 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy skierowania go do pracy jako inwalidy wojskowego poprzez niewydanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że sprawa dotycząca skierowania do pracy inwalidy wojskowego nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji. Do pisma organu z dnia 1 czerwca 2017 r. załączone zostały ponadto dokumenty: 1. skierowanie skarżącego przez urząd pracy do Zakładów [...] N. SA z planowaną datą zatrudnienia: 15 kwietnia 2003 r., z adnotacją "inwalida", 2. skierowanie skarżącego z dnia 9 lipca 2015 r. przez urząd pracy do [...]Sp. z o.o. [...] na stanowisko pracy elektryk z adnotacją: przyczyna niepodjęcia pracy osoby kierowanej: brak kwalifikacji. 3. skierowanie skarżącego z dnia 8 września 2016 r. przez urząd pracy do [...] SA w N. na stanowisko elektromechanik z adnotacją: przyczyna niepodjęcia pracy: kandydat nie spełnia kryteriów rekrutacji. 4. Informacja o obowiązkach osoby kierowanej do pracodawcy z dnia 6 lipca 2015 r. i z dnia 1 września 2016 r. 5. Raport dotyczący wizyt skarżącego u doradcy klienta oraz przedstawionych mu propozycji pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek ten dotyczy również skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi pismem z dnia 19 września 2016 r. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy skierowania go do pracy jako inwalidy wojskowego poprzez niewydanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pozostaje do rozważenia kwestia, czy Prezydent Miasta K. zgodnie z żądaniem skarżącego miał obowiązek załatwienia sprawy skierowania go do pracy jako inwalidy wojskowego w formie decyzji. Generalnie rzecz ujmując, stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 209/16). Przepis art. 18 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 87) stanowi w ust. 1, że inwalidzie wojennemu zapewnia się pracę odpowiadającą jego sprawności fizycznej i kwalifikacjom zawodowym, a w ust. 2, iż starosta na wniosek inwalidy wojennego kieruje go do pracy, zaś pracodawca, do którego inwalida został skierowany, jest obowiązany zatrudnić go stosownie do sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. Przepis ten nakłada na starostę, w przypadku złożenia wniosku przez inwalidę wojennego, obowiązek skierowania go do pracy stosownej do jego sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. Wstępną czynnością zmierzającą do wydania takiego skierowania winno być ustalenie kwalifikacji zawodowych, jak i stanu zdrowia (sprawności fizycznej) wnioskodawcy do wykonywania zatrudnienia. Dopiero po ustaleniu tych wstępnych kwestii, w szczególności ustalenia czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu i to w jakim zakresie (na pełnym etacie, czy cząstce etatu) na podjęcie pracy zgodnej z kwalifikacjami, organ winien był przystąpić do dalszych czynności zmierzających do wykonania nałożonego przez ustawę o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin obowiązku skierowania inwalidy wojennego do pracy. Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin w żadnym z przepisów nie statuuje obowiązku wydania przez starostę decyzji kierującej do pracy inwalidę wojskowego. Skierowanie następuje w trybie czynności administracyjnej, która podlega kontroli sądowo administracyjnej. W orzecznictwie sądowym, przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3315/03 (cbois.nsa.gov.pl) przyjęto, że jedynie odmowa skierowania inwalidy wojskowego do pracy następuje w formie decyzji . Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że wbrew twierdzeniem skarżącego Prezydent Miasta N. kilkakrotnie wydawał skierowania skarżącego do pracy w oparciu o złożone przez skarżącego wnioski w tym zakresie, bazujące na uprawnieniach inwalidy wojskowego. Mianowicie, w roku 2003 skierował go do Zakładów [...] N. SA z planowaną datą zatrudnienia: 15 marca 2003 r., w dniu 9 lipca 2015 r. skierował go do [...] Sp. z o.o. [...] na stanowisko pracy elektryka a w dniu 8 września 2016 r. skierował go do [...] SA w N. na stanowisko elektromechanik. Niepodjęcie zatrudnienia wynikało bądź z niespełnienia przez skarżącego warunków rekrutacji, bądź niepodjęcia przez skarżącego pracy. Należy, zatem przyjąć, że Prezydent Miasta N. nie pozostawał bezczynny w sprawie kierowania skarżącego jako inwalidy wojskowego do pracy, gdyż faktycznie rzecz biorąc skierowania te wydawał. Kwestia, z jakich powodów do zatrudnienia faktycznie nie doszło nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Na marginesie wskazać jedynie należy, że organ wydając skierowanie na gruncie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, nie posiada żadnych instrumentów prawnych przymuszenia pracodawcy do zatrudnienia inwalidy wojskowego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę R. M.