III SAB/Kr 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Krystyna Kutzner spr. SWSA Renata Czeluśniak SWSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia skargę oddala. Pismem wniesionym dnia 17 stycznia 2019 r. za pośrednictwem platformy ePUAP K. J. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia. We wniosku wskazał, że działa na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i wnosi o wydanie zaświadczenia w oparciu o dane, wiedzę i akta osobowe, dla celów postępowania przed organem właściwym w systemie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, w przedmiocie ustalenia oraz uznania przez organ rentowy lub odmowy uznania prawa do podwyższenia świadczeń za stan spoczynku, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, obejmującego cały zakres jego służby czynnej, z uwzględnieniem szczególnych wyłączeń i okresów rozliczeniowych, branych pod uwagę przy wyłączeniu ich z podstaw uznania przez organ rentowy prawa do podwyższenia świadczeń. Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 18 stycznia 2019 r., [...], doręczonym za pośrednictwem platformy ePUAP wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez doprecyzowanie przedmiotu i treści zaświadczenia, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismo zostało odebrane w dniu 21 stycznia 2019 r. Kolejnym pismem organ zawiadomił skarżącego, że jego wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia (pismo z dnia 28 stycznia 2019 r., wyekspediowane za pośrednictwem platformy ePUAP, doręczone skarżącemu w dniu 30 stycznia 2019 r.). Skarżący pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia. Następnie wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania i nie załatwienia zgodnie z przepisami podania z dnia 17 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia. Zwrócił się o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku z uwzględnieniem, że przedmiotowe zaświadczenie jest wymagalne na mocy przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin z 2004 r. Dalej skarżący powołał się na treść art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wskazując, jakiego rozstrzygnięcia domaga się w oparciu o ten przepis. Wskazał, że wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów zgodnie z orzecznictwem jest równoważne wydaniu zaświadczenia. Jego zdaniem nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ brak możliwości wydania zaświadczenia musi prowadzić do wydania aktu administracyjnego o odmowie wydania zaświadczenia. Obszernie uzasadnił też, z jakich przyczyn jego zdaniem posiada interes prawny w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zaskarżona przewlekłość podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył ponaglenie, środki zaskarżenia zostały zatem przez niego wyczerpane. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis art. 219 k.p.a. przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak słusznie wskazuje orzecznictwo, przepis art. 217 k.p.a. wskazuje nie tylko na wnioskowy charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, ale także na to, iż z podania powinna wynikać chęć uzyskania zaświadczenia przez osobę wnoszącą podanie (kwestią dalszą jest treść żądanego zaświadczenia - art. 219 k.p.a.). Wymóg wyartykułowania przez osobę żądania jako wydanie mu przez organ zaświadczenia jest zbieżny z wymogiem zawarcia w podaniu żądania, ustanowionym w art. 63 § 2 k.p.a. Skoro zaś w przepisach Działu VII k.p.a. nie uregulowano sytuacji, w której podanie nie zawiera wyartykułowanego żądania, to należy w tym zakresie odpowiednio zastosować art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 r., I OSK 1097/09). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie winno zawierać m. in. żądanie osoby, która je wnosi. Musi to być żądanie wyrażone dostatecznie precyzyjnie, aby organ mógł uczynić mu zadość, aby z niego dokładnie wynikało, czego wnoszący się domaga. Brak precyzji sformułowania takiego wniosku obliguje organ do wezwania podmiotu, od którego podanie pochodzi, aby swoje żądanie doprecyzował. W piśmie z dnia 17 stycznia 2019 skarżący zwracał się o wydanie zaświadczenia "w oparciu o dane, wiedzę i akta osobowe", "dla celów postępowania przed organem właściwym w systemie zaopatrzenia emerytalnego...", niemniej jednocześnie wskazywał, że ma być to zaświadczenie "w przedmiocie ustalenia, oraz uznania przez organ rentowy, lub odmowy uznania prawa do podwyższenia świadczeń...". Należy ocenić, że treść wniosku z dnia 17 stycznia 2019 r. była na tyle nieprecyzyjna, że nie można było jednoznacznie ustalić, jaka jest wola skarżącego. Z jednej strony wskazywał, do czego żądane zaświadczenie jest mu potrzebne, z drugiej zaś treść podania mogła sugerować, że zaświadczenie ma zostać wydane w przedmiocie ustalenia, uznania albo odmowy uznania prawa, a zatem kwestii, które nie mogą być ustalane w drodze zaświadczenia. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku nie było zatem możliwe bez jego doprecyzowania, wobec czego Komendant Powiatowy Policji słusznie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w sytuacji braku odpowiedzi z jego strony – zawiadomił o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant Powiatowy Policji wskazanym zawiadomieniem formalnie rozpatrzył wniosek skarżącego i zakończył postępowanie. Nie doszło przy tym do bezczynności, albowiem wezwanie do uzupełnienia podania zostało wystosowane do skarżącego dzień po otrzymaniu tegoż podania, następnie jeden dzień po upływie wyznaczonego terminu do skarżącego skierowano zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Wszystkie czynności w sprawie zostały przez organ podjęte niezwłocznie, wręcz natychmiastowo. Wobec faktu, że z podania nie wynikało dostatecznie jasno, jakie jest żądanie skarżącego oraz w sytuacji, gdy organ niezwłocznie przedsięwziął działania, zmierzające do usunięcia wątpliwości i załatwienia sprawy, a wobec milczenia skarżącego również w najkrótszym możliwym czasie zawiadomił go o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, nie sposób zarzucić Komendantowi Powiatowemu Policji bezczynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.