III SAB/Kr 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. M. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 360,00 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. U Z A S A D N l E N I E Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt III SA/Kr 1316/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. M. stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2005r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2005r., oraz nieważność tego drugiego postanowienia, stwierdzającego w trybie art. 37 § 1 i 2 kpa brak zasadności zażalenia, na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy sprawy w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów. A. M. skargą z dnia 2 września 2009 r. zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezczynność po tym wyroku podnosząc, że jej skierowany do tego organu wniosek z dnia 21 kwietnia 2008r. o dokonanie zmian, przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2008r. przekazał Staroście Powiatowemu jako organowi właściwemu. Zarządzeniem z 22 kwietnia 2010r. Przewodniczący wezwał skarżącą o uzupełnienie w terminie 7 dni braków skargi z dnia 2 września 2009r, pod rygorem odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi było niewykonanie wyroku WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1316/05 przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uzupełnienie braków skargi miało polegać na złożeniu odpisu pisma sprzed 2 września 2009r., tj. poprzedzającego wniesienie skargi, skierowanego do powyższego organu, w którym skarżąca wzywa organ do wykonania wyroku. Skarżąca złożyła do WSA pismo, w którym podtrzymała żądania zawarte w piśmie z 10 marca 2010r. Jednocześnie przyznała, że nie składała przed 2 września 2009r. "prośby" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, natomiast wnosiła o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jej wniosek organ pismem z 29 kwietnia 2008r. przekazał Staroście. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010r. sygn. akt III SA/Kr 2/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA/Kr 1316/05 przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd l instancji wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem koniecznym wniesienia skargi w trybie art. 154 jest więc wezwanie do wykonania wyroku właściwego organu, przed jej wniesieniem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, w zakreślonym przez Sąd terminie, nie usunęła braków formalnych wniesionej skargi w postaci złożenia kopii pisma wzywającego właściwy organ do wykonania wyroku Sądu 24 stycznia 2007r. sygn. akt III SA/Kr 1316/05. Termin na wykonanie wezwania Sądu upłynął w dniu 12 maja 2010r. W tej sytuacji skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlegała odrzuceniu wobec przyjęcia, że nie jest dopuszczalna skarga na niewykonanie wyroku w razie bezczynności organu po wyroku stwierdzającym nieważność w sytuacji gdy skarga taka nie jest poprzedzona pisemnym wezwaniem właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 154 § 1 ppsa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji, gdy treść skargi złożonej w niniejszym postępowaniu nie daje podstaw do stwierdzenia, iż dotyczy ona niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność; - art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie występuje jakakolwiek okoliczność powodująca niedopuszczalność skargi; - art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 149 ppsa poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa skarga w istocie jest skargą na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 marca 2011r. sygn. akt l OSK 332/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA zasadny był zarzut naruszenia art. 154 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu przez Sąd l instancji wniesionej skargi, jako skargi o wymierzenie organowi grzywny, a także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 149 ppsa Pełnomocnik skarżącej wywodził, iż skarga A. M. stanowiła w istocie skargę na bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, a strona na żadnym etapie postępowania przed Sądem l instancji, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, nie żądała wymierzenia organowi grzywny. NSA wskazał, że żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 ppsa skargi na bezczynność organu na zasadach ogólnych, uwzględnienie której polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 ppsa. Wobec tego, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, stronie zarzucającej organowi bezczynność przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ppsa.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ppsa. Natomiast skarga, o której mowa w art. 154 ppsa, może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. NSA podkreślił, że skarga przewidziana w art. 154 ppsa rożni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 § 2 ppsa i w przepisach szczególnych również w zakresie jej żądania. W świetle zawartego w art. 154 § 1 in fine sformułowania "strona (...) może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny" należy przyjąć, że jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności organu administracyjnego. Zawarte w tej skardze żądanie skarżącego jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący może żądać od sądu administracyjnego wyłącznie wymierzenia grzywny w związku z niewykonywaniem wyroku tego sądu. Uprawnienie określone w art. 154 ppsa nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje art. 154, oznacza bezczynność w postępowaniu administracyjnym, powstałą po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę. Nie można utożsamiać sprawy o niewykonanie wyroku sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za sprawą ze skargi na bezczynność organu. O ile bowiem ta ostatnia ma na celu ustalenie, czy organ jest zobowiązany w określonej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności i stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności, do nakazania podjęcia określonych czynności, to skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ppsa zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. NSA wyjaśnił, że elementem wskazującym na to, jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania, gdyż właśnie określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu odróżnia skargę na bezczynność organu na zasadach ogólnych od skargi o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem NSA odpowiadając na wezwanie Sądu l instancji dotyczącym sprecyzowania przedmiotu skargi, A. M. jednoznacznie wskazała na bezczynność organu - WINGiK polegającą na niewykonaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2007r, sygn. akt III SA/Kr 1316/05. W pismach do Sądu l instancji skarżąca, powołując się na bezczynność organu, nie wnosi jednak o wymierzenie organowi grzywny, nie przywołuje również jako podstawy prawnej swej skargi przepisu art. 154 ppsa. Dlatego nie można było traktować pisma jako skargi opisanej w art. 154 § 1 ppsa. NSA nakazał przeanalizowanie stanowiska skarżącej oraz dokonanie oceny przedmiotu zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę A. M. WINGiK wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ zdaniem organu A. M. zaskarżyła pismo znak: [...] z dnia 29 kwietnia 2008r. przekazujące do Starostwa Powiatowego wniosek skarżącej z dnia 21 kwietnia 2008r. o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej w Z, gmina R. W ocenie WINGiK pismo to nie ma charakteru decyzji i dlatego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w przepisie art. 3 § 2 pkt. 1, a także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów określoną w przypadkach określonych w pkt. 1-4a tego przepisu. Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie tut. Sądu z dnia 22 czerwca 2010r. nakazał przeanalizowanie stanowiska skarżącej oraz dokonanie oceny przedmiotu zaskarżenia. Treść art. 190 p.p.s.a. oznacza, że oceny tej sąd rozpoznający ponownie skargę A. M. winien dokonać z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez NSA, w przedmiocie rozróżnienia skargi uregulowanej w przepisie art. 154 p.p.s.a., od skargi na bezczynność organu. Zakwalifikowanie przez sąd skargi jako skargi z art. 154 p.p.s.a., czy też jako skargi na bezczynność, w przypadku braku działania przez organ po wydaniu wyroku stwierdzającego nieważność aktu lub czynności (m. in.) uzależnione jest od sformułowania przez stronę skarżącą żądania skargi. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie wyłączają bowiem możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu w przypadku, kiedy organ pozostaje w bezczynności po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Wynika z tego, że pozostawiają one stronie wybór pomiędzy skargą przewidzianą w przepisie art. 154 p.p.s.a , a skargą na bezczynność organu, więc strona nie jest ograniczona do wykorzystania w przypadku określonym hipotezą przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a wyłącznie skargi w tym przepisie przewidzianej. Z pisma skarżącej z dnia 8 marca 2010r. skierowanego do sądu w odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi wynika, że skarżąca A. M. zarzuca bezczynność Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1316/05, nie żądając wymierzenia organowi grzywny. Zdaniem skarżącej pismo WINGiK z dnia 18 sierpnia 2009r. znak [...] skierowane do niej jest tylko urzędowym potwierdzeniem manipulacji Wójta Gminy, oraz Starostwa Powiatowego. Dokumenty sporządzone przez organy, wymienione w piśmie skarżącej są nadal sprzeczne ze stanem jej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego upatruje skarżąca w nierozpoznaniu przez ten organ jej zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ l instancji, tj. przez Wójta Gminy. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarżąca nie składała zażalenia na niezałatwienie sprawy przez WINGiK do organu administracji wyższego stopnia, tj. do Głównego Geodety Kraju, co obecna na rozprawie skarżąca potwierdziła. Sąd zważył: zgodnie z treścią art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa , na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o kotnym mowa w tym przepisie jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność organu sąd winien zatem zbadać w pierwszej kolejności, czy skarga taka jest dopuszczalna, czyli czy został spełniony formalny warunek w postaci wniesienia zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej z dnia 21.04.2008r. skierowane do WINGiK w dniu 23.04.2008r., w którym wyraża ona niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez Wójta Gminy, tj z treści pisma - zawiadomienia [...], powołując się m. in. na wyrok WSA III SA/Kr 1316/05. Skoro skarżąca uznała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pozostaje w bezczynności po wydaniu wyroku przez WSA, to winna była przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa, tj wyczerpać przysługujący jej środek zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Środkiem tym było w przypadku zarzucania bezczynności WINGiK zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skierowane do Głównego Geodety Kraju. Ten bowiem organ, stosownie do art. 7a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zażalenia takiego skarżąca nie złożyła, na co jednoznacznie wskazują oświadczenia złożone przez skarżącą oraz jej pełnomocnika na rozprawie. Niewyczerpanie formalnego warunku wniesienia skargi powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. Przepis art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. stanowi, ze sąd odrzuca skarg e, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wobec powyższego należało na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 zd. 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.