III SAB/Kr 43/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie braku przeciwdziałania niszczeniu dróg gminnych I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 15 października 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 15 października 2019 r. skarżący J. S. zwrócił się do Burmistrza o podjęcie wszelkich przepisanych prawem działań w sprawie drogi publicznej w miejscowości R, oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] stanowiącej połączenie osiedla K do osiedla M. W pasie drogowym znalazły się bowiem słupki wraz z białoczerwoną taśmą, ustawione przez E. Ł., które utrudniają przejazd mieszkańcom. Skarżący wskazał, że na tym odcinku droga powinna mieć 10 m szerokości. Wobec ograniczenia skrętu mieszkańcy prowadzący działalność gospodarczą w dziedzinie transportu nie mogą z drogi korzystać. Podjęcie działań w zakresie prawa karnego, cywilnego i administracyjnego należy do władztwa administracyjnego zarządcy drogi. Skarżący wskazał na obowiązek utrzymania i ochrony drogi przez zarządcę drogi, którym jest gmina oraz na gwarancje wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376). Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące bezczynności Burmistrza w zakresie opisanego wyżej wniosku. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ponaglenie jest nieuzasadnione. Kolegium w uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazało, że opisana we wniosku sprawa dotyczy przeciwdziałania niszczeniu dróg, a także robót interwencyjnych, a taka sprawa nie jest sprawą indywidualną, która jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują obowiązku rozstrzygania jej co do istoty w całości lub w części przez wydanie decyzji. Wobec powyższego sprawa opisana przez wnoszącego ponaglenie nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz we drodze cywilnoprawnej, a zatem ponaglenie należy uznać za nieuzasadnione. Skarżący pismem z dnia 30 marca 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie przeciwdziałania niszczeniu dróg gminnych i podejmowania robót interwencyjnych, tj. trwałego i skutecznego usunięcia słupków wraz z białoczerwoną taśmą odgradzającą, posadowionych w pasie drogowym drogi w miejscowości R, oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i poszerzenia drogi na dz. nr ew. [...] i [...], tj. w zakresie objętym ponagleniem z dnia 17 grudnia 2020 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania w/w czynności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remont, utrzymania lub ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest Burmistrz. Zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa ruchu drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych; przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, czy też przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. W myśl art. 36 powyższej ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącego rozstawianie przez E. Ł. w pasie drogowym drogi gminnej słupków i wygradzanie przestrzeni kolorową taśmą, co prowadzi do wyłączenia fragmentów drogi z normalnego używania, stanowi zajęcie pasa drogowego. Działanie takie co do zasady wymaga stosownego pozwolenia. Natomiast w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez takiego zezwolenia, organ zarządzający drogą zyskuje kompetencję m.in. do orzekania w drodze decyzji o obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz kompetencję w zakresie nałożenia związanych z tym kar, a powyższe działania realizowane są w drodze załatwienia indywidualnych spraw administracyjnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Organ wskazał, że sprawa objęta ponagleniem dotyczy przeciwdziałania niszczeniu dróg, a także robót interwencyjnych i nie ma charakteru sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Nadto organ podał, że na wniosek Straży Miejskiej toczy się postępowanie dotyczące usunięcia ponownie, po usunięciu wcześniejszych, wbitych przez E. Ł. słupków wraz z biało-czerwoną taśmą. Nadto w uzgodnieniu ze skarżącym zostało wykonane poszerzenie drogi w obrębie spornego odcinka, co umożliwia bezpieczne użytkowanie drogi i zostało zaakceptowane przez skarżącego w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Wydziału Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje – co do zasady - na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 2255/17) "należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11).". Tak czy inaczej o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania może być mowa wówczas, gdy mamy do czynienia z toczącym się postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, postanowienia lub podjęciem aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Poddana kontroli Sądu skarga wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na bezczynność Burmistrza, ponieważ została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Burmistrza w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 15 października 2019 r. w przedmiocie w szczególności podjęcia działań "w sferze prawa administracyjnego" z powodu posadowienia przez E. Ł. w pasie drogowym drogi publicznej w miejscowości R, oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], słupków z biało-czerwoną taśmą. Odnosząc się do żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 15 października 2019 r. należy podkreślić, że jest ono podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."), które powinno zawierać m.in. żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). Wniosek zawiera żądanie podjęcia działań mieszczących się w sferze prawa administracyjnego, a dotyczących przywrócenia poprzedniego stanu drogi publicznej poprzez usunięcie słupków ustawionych przez E. Ł. wraz z biało-czerwoną taśmą. Należy podnieść, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu podania, a jeśli organ uważa, że żądanie podania wymaga sprecyzowania, powinien wezwać wnioskodawcę o jego sprecyzowanie. Odnosząc się do zakresu żądania określonego we wniosku należy stwierdzić, że za stan techniczny dróg w gminie odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), tak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zadania zarządcy drogi określone zostały w art. 20 ustawy. Do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (art. 20 pkt 4); przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 20 pkt 10); wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 11); przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12); wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (art. 20 pkt 14). Wobec powyższego Sąd stwierdza, że w zakresie żądania obejmującego sprawdzenie stanu technicznego drogi i usunięcie naruszeń w pasie drogowym, określonego we wniosku skarżącego z dnia 15 października 2019 r., Burmistrz był właściwy do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości R oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Kontrola powinna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem zadań dla zarządcy określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem organu było zbadanie stanu drogi gminnej, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zawężenia pasa drogowego z uwagi na posadowienie na nim słupków z biało-czerwoną taśmą oraz ewentualne podjęcie działań mających na celu ich usunięcie. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że naruszenie sygnalizowane we wniosku z dnia 15 października 2019 r. istniało wcześniej, co wynika z treści notatki urzędowej z dnia 19 marca 2019 r. Brak jednak informacji, czy po usunięciu słupków i taśmy zostały one umieszczone w pasie drogowym ponownie – przed złożeniem przedmiotowego wniosku z 15 października 2019 r. i czy istniały w dacie złożenia wniosku. Organ powinien w tym zakresie przeprowadzić kontrolę, a o przeprowadzonych czynnościach i stanie drogi skarżący powinien zostać przez organ powiadomiony. Czynności kontrolne mogą – choć nie muszą – prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, czego Sąd na tym etapie postępowania nie ma prawa przesądzać, jednakże sama potencjalna możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego powoduje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. skarga na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, czy podjęcia czynności jak w rozpoznawanej sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne zatem było zobowiązanie organu przez Sąd do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 października 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w punkcie II wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie organu konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność organu w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Co prawda stan bezczynności trwał prawie dwa lata, jednakże Sąd uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Co prawda nie rozpoznano we właściwy sposób wniosku skarżącego z dnia 15 października 2019 r., jednakże organ wcześniej podejmował już czynności związane z naruszeniami w pasie drogowym, co skutkowało wniesieniem wniosku o ukaranie E. Ł. w dniu 29 kwietnia 2019 r. Organ powołał się również na uzgodnienia ze skarżącym prowadzące do poszerzenia drogi w obrębie spornego odcinka, które zostały przez skarżącego zaakceptowane, a mają umożliwiać bezpieczne użytkowanie drogi gminnej. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.