III SAB/Kr 44/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] w K postanawia skargę odrzucić Skarżący W. L. złożył dnia 15 czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] (dalej [...]) polegającą na zaniechaniu przyznania i wypłacenia stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie Dyrektora [...] do wykonania czynności przyznania i wypłacenia stypendium wraz z odsetkami liczonymi od dnia 4 stycznia 2011 r. lub do uznania uprawnienia do zachowania przez aplikanta aplikacji ogólnej prawa do pobrania stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu w którym zakończył aplikację ogólną. Skarżący podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone zostało wezwaniem Dyrektora [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie wypłaty należnego za grudzień 2011 r. stypendium wraz z odsetkami. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje bezczynności Dyrektora [...] w treści przepisów art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm. -dalej ustawa). Według twierdzeń skargi, oraz jak wynika z akt administracyjnych, została wniesiona w następujących okolicznościach: W okresie od 30.11.2009 do 30.11.2010 skarżący W. L. odbywał aplikację ogólną w [...]. W trakcie aplikacji miał przyznane i otrzymywał stypendium a ostatnią wpłatę otrzymał za miesiąc listopad 2010 r. Drogą elektroniczną skierowaną do wszystkich aplikantów skarżący uzyskał informację, Kierownika Działu [...], że stypendium za grudzień 2010 r. otrzymają aplikanci, którzy będą mieli podstawy do ubiegania się o kontynuowanie aplikacji, a więc ci, którzy znajdą się na liście kwalifikacyjnej od pozycji 1-150. W dniu 13 grudnia 2010 r. Dyrektor [...] ogłosił listę kwalifikacyjną, na której skarżący umieszczony został na [...] miejscu, co wobec wyznaczonych przez Ministra Sprawiedliwości limitów miejsc na aplikacji sędziowskiej , skutkowało koniecznością odmowy przyjęcia na tę aplikację (decyzją Dyrektora [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. Nr [...]). Decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r., Nr [...] Dyrektor [...] odmówił przyznania stypendium za m-c grudzień 2010 r. W następstwie wniesionego przez skarżącego 10 marca 2011r, nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Minister Sprawiedliwości zajął stanowisko, że zaskarżona decyzja wydania została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przyjmując, że zarówno przyznanie aplikantowi stypendium na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, jak i zachowanie prawa do jego pobierania z art. 42 ust. 4 nie stanowi materii decyzyjnej i nie wymaga załatwienia w formie decyzji, a ma charakter czynności materialno - technicznej. W dniu 21 marca 2011 r. Dyrektor [...] wystosował do skarżącego pismo, którym odmówił wypłaty stypendium z tym uzasadnieniem, że przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na tę aplikację. Skarżący zajął [...] miejsce na liście. Wyznaczony zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. limit 75 miejsc na aplikację sędziowską został wyczerpany, a skarżący był usytuowany na miejscu nie pozwalającym na przyjęcie na tę aplikację specjalistyczną, i w konsekwencji nie zachował prawa do pobierania stypendium. Po otrzymaniu tego pisma skarżący wniósł w dniu 14 kwietnia ( data wpływu ) do Dyrektora [...] o wypłacenie stypendium za miesiąc grudzień 2010r. tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa trybie art 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm,) Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, W. L. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...]. Wskazując na przepis art. 42 ust. 4 ustawy skarżący zarzucił, że Dyrektor [...] nie dokonał w terminie czynności materialno - technicznej, która w ocenie skarżącej jest wypłata stypendium. Zdaniem skarżącego osoba, która spełnia warunki z art. 28 ustawy, zarazem spełnia warunki z art. 42 ust. 4 ustawy co wynika już z samego brzmienia tych przepisów , a wykładnia językowa jest w tym przypadku wystarczająca i decydująca. Dyrektor [...] Szkoły [...] wnosił o oddalenie skargi -prezentując stanowisko, że przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy, rozumieć należy tylko takiego aplikanta, który na liście klasyfikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie na aplikację specjalistyczną, a zajęte przez skarżącego miejsce na pozycji [...] listy, nie dawało możliwości przyjęcia na wybraną aplikację sędziowską. Dalsza część odpowiedzi na skargę przedstawia argumentację przyjętej wykładni powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga ulega odrzuceniu. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem ustalenie, że sprawa w której wniesiono skargę nie należy do właściwości sądu administracyjnego, obliguje Sąd administracyjny do odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej ustawa p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres i rodzaje aktów poddanych kognicji sądów administracyjnych określa przepis art. 3 § 2 pkt 1 -8 ustawy, w punkcie 8 tego przepisu stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, a od 11.04.2011 r. także przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1 -4a. W myśl art. 3 § 3 Sądy administracyjne orzekają, także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych ustawach. Jest poza sporem, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ( Dz. U. 2009 r. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.) nie zawiera przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidujących sądowoadministracyjną kontrolę innych niż decyzje aktów Dyrektora [...] Szkoły. Wniesienie zatem skargi na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] (dalej [...]) dotyczyć mogło zatem tylko takich spraw z zakresu administracji publicznej, w których wydawane są, określone przepisem art. 3 § 2 pkt. 1 -4a: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 -3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; Ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w przepisach art. 23 ust. 1-3, art. 29 ust., 1, 4 i 5, 40. ust. 1 i 6, art. 41 ust. 1; 4 i 5, art. 44 ust. 5, 8, art. 51. ust. 1 i 5 określa sprawy, których załatwienie następuje w drodze decyzji Dyrektora [...] Szkoły [...] i w których podstawę sądowoadministracyjnej kontroli stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wniesioną skargą skarżący zarzucił Dyrektorowi [...] bezczynność w wykonaniu czynności wypłacenia stypendium za grudzień 2010 r.", lokując tę czynność w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając charakter czynności wypłaty stypendium zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjść należy od analizy przepisów ustawy o KSSiP (- dalej ustawa). Ustawa przewiduje trzy formy aplikacji; aplikację ogólną, sędziowską i ( lub) prokuratorską ( art. 2 ust. 1 pkt 1), przy czym jednym z warunków kontynuowania szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, jest ukończenie aplikacji ogólnej (art. 28 ust. 1). Przyjęcie na aplikację ogólną następuje na podstawie decyzji Dyrektora [...] Szkoły (art. 23 ust. 1). Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy, a Minister Sprawiedliwości w drodze zarządzenia określa termin rozpoczęcia aplikacji ogólnej ( art. 25 ust. 1 i 2). Przepis art. 42 ust. 1 ustawy stanowi, że Dyrektor [...] Szkoły przyznaje aplikantowi na jego wniosek stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej. Przepisy ustawy przyznanie aplikantowi aplikacji ogólnej stypendium łączą wyłącznie z wnioskiem osoby posiadającej status aplikanta tej aplikacji, gdyż ustawa nie określa sytuacji, w których mogła by nastąpić odmowa takiemu wnioskowi. Przyznanie stypendium ma zatem bardziej charakter aktu niż czynności, albowiem jego podjęcie wymaga ustalenia czy składający wniosek mieści się w kręgu uprawnionych do jego złożenia. Przyznanie stypendium aplikantowi aplikacji ogólnej ma zarazem charakter aktu jednorazowego, który ze swej istoty może być podjęty względem osoby mającej status aplikanta tej aplikacji i na czas jej trwania. Jest to zatem jednorazowy akt materialne - techniczny potwierdzający prawo do pobierania stypendium przez czas trwania aplikacji ogólnej wynikające ze statusu aplikanta aplikacji ogólnej i złożonego wniosku. Akt przyznania niejako uruchamia prawo do pobierania stypendium, natomiast sam tego prawa nie kreuje. W myśl natomiast przepisu art. 42 ust. 4, aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przepis art. 28 ust. 1 stanowi, że osoba która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 może, w terminie 14 dni od ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, złożyć do Dyrektora [...] Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Nadto przepis art. 28 ust. 2 określa zaświadczenia jakie kandydaci na aplikację sędziowską lub prokuratorską przedstawiają dodatkowo w związku z powyższym wnioskiem. Wzajemna relacja pomiędzy przepisami art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 dowodzi, że zachowanie prawa do pobierania przysługującego stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym aplikant zakończył aplikację ogólną następuje z mocy prawa w sytuacji gdy łącznie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1. aplikant aplikacji ogólnej w czasie jej trwania miał przyznane i pobierał stypendium; 2. aplikant ukończył aplikację ogólną i jego nazwisko umieszczone zostało na liście kwalifikacyjnej aplikantów z podaniem liczby uzyskanych punktów oraz liczby porządkowej miejsca na tej liście; 3. lista klasyfikacyjna została ogłoszona przez Dyrektora [...] Szkoły w Biuletynie Informacji Publicznej; 4. w terminie 14 dni od ogłoszenia tej listy aplikant złożył do Dyrektora [...] Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że osoba która ukończyła aplikację ogólną, na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy zachowuje z mocy prawa uprawnienie do pobierania stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończyła aplikację, po spełnieniu warunków określonych ustawą. Zachowanie prawa do pobierania stypendium za okres oznaczony przepisem art. 42 ust. 4 in fine ustawy, nie jest uzależnione od złożenia wniosku w tym przedmiocie, ani tym bardziej od aktu, którego przedmiotem byłoby przyznanie, czy potwierdzenie zachowania prawa. Konsekwencją przyjętej w ustawie konstrukcji, że zachowanie prawa do pobierania stypendium przez osobę, która ukończyła aplikację ogólną w sytuacji określonej art. 42 ust. 4 następuje z mocy prawa jest, iż czynność spełniająca to prawo, polega na czysto technicznej czynności wypłaty stypendium w formach przewidzianych dla realizacji tego uprawnienia. Trzeba mieć na uwadze, że nabycie uprawnienia do pobierania stypendium przez czas trwania aplikacji ogólnej, pozostaje w związku z aktem jakim jest decyzja Dyrektora [...] Szkoły w przedmiocie przyjęcia na tę aplikację i wynika z więzi prawnej łączącej aplikanta ze Szkołą. Wynikające ze stosunku aplikacji ogólnej uprawnienie do pobierania stypendium w zasadzie ustaje z chwilą jej zakończenia. W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 26 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2, ukończenie aplikacji ogólnej następuje z upływem terminu 12 miesięcy od terminu rozpoczęcia określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości pod warunkiem uzyskania pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Zakończenia aplikacji ogólnej nie jest związane z potrzebą wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawa przewiduje tylko, iż świadectwem ukończenia aplikacji ogólnej jest dyplom wydawany przez Dyrektora [...] Szkoły ( art. 26 ust. 4), a więc akt o charakterze deklaratywnym. Przewidziana zatem art. 42 ust. 4 ustawy sytuacja zachowania prawa do pobierania (a właściwie uprawnienia do pobierania) stypendium, za okres do końca miesiąca następującego po miesiącu zakończenia aplikacji ogólnej, stanowi wyjątek od zasady, iż stypendium to przysługuje na czas aplikacji i w związku z aplikacją. Zarazem w sytuacji określonej art. 42 ust. 4 do pobrania stypendium uprawniona jest osoba, której już nie służy przymiot aplikanta aplikacji ogólnej, wobec jej zakończenia, a jeszcze nie nabyła statusu aplikanta aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, który powstaje w następstwie decyzji Dyrektora [...] Szkoły wydanej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy, i o który dopiero się ubiega. W istocie zatem zrealizowanie prawa do pobrania stypendium, zachowanego na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy, sprowadzać się może tylko do żądania wypłaty kwoty odpowiadającej wysokości stypendium ustalonej na podstawie art. 52 pkt 4 ustawy, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości. Czynność ta jak wyżej wskazano ma charakter wyłącznie techniczno - materialny (stanowisko powyżej prezentowane przedstawił tut. Sąd w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14grudnia 2011 r. IIISAB/Kr 43/11). Zdaniem skarżącego czynność wypłaty stypendium ma charakter czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, w myśl którego podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu do którego skierowany jest akt lub czynność. (Por. np. T. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz - pr. Zbiorowa pod red. T. Wosia, Wyd. III, Lexis Nexis 2009 str. 61 i n., czy postanowienia NSA z 1.10.2009 II FSK 581/08, Lex nr 573469 czy z 12.10.2008r, II GSK 340/08, Lex nr 515325). Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Na tle powyższych warunków, które poddają kontroli sądu administracyjnego inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, czynność wypłaty stypendium byłemu aplikantowi aplikacji ogólnej, na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy, nie ma jednak - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - charakteru czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie adresatem tej czynności - wypłaty stypendium - byłby skarżący, już nie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo Dyrektorowi [...] Szkoły. Przydanie Dyrektorowi [...] Szkoły [...] kompetencji do wydawania, w określonych w ustawie sprawach decyzji administracyjnych, a w szczególności w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na aplikację ogólną (a także aplikacje specjalistyczne), niewątpliwie sytuuje Dyrektora [...] Szkoły na płaszczyźnie funkcjonalnej w systemie organów administracji państwowej. Nie każda jednak czynność takiego organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno - techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. np. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8.06.200 r., III ZP 11/00, OSNP 200/19/702, Lex nr 40475, czy postanowienie NSA z 8.04.2008 r., II GSK 485/07 Lex nr 506505). Wypłata stypendium jako wypłata środków pieniężnych ma charakter czynności faktycznej. Nie każde działanie organu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. W sprawie istnieje spór pomiędzy skarżącym a Dyrektorem [...] Szkoły co do tego czy skarżący mimo, iż znalazł się na liście klasyfikacyjnej i złożył w terminie przewidzianym art. 28 ust. 1 ustawy wniosek o przyjęcie na aplikację sędziowską, ma przymiot osoby ubiegającej się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej w rozumieniu art. 42 ust. 4, skoro nie zmieścił się w limicie miejsc dla tej aplikacji. Przepisy ustawy nie przydają Dyrektorowi [...] Szkoły kompetencji do rozstrzygnięcia tego sporu jednostronnym aktem w formie decyzji, co podkreślił Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia 10 marca 2011 r., znak [...] uchylającej decyzję odmawiającą przyznania stypendium i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tego sporu ma znaczenie prejudycjalne dla czynności wypłaty kwoty odpowiadającej stypendium. Zarazem ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości przesądziła w sprawie, że odmowa dokonania czynności materialne - technicznej - wypłaty stypendium nie może być dokonana w formie decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowo administracyjnej. Jest to zatem sytuacja odmienna od tej, jaką preferuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że odmowa dokonania czynności materialno -technicznej w postaci wypłaty świadczenia winna być dokonana w formie decyzji ( por. np. wyroki NSA z 2010.03.24, l OSK 1576/09 Lex nr 595214 czy z 2010.03.19, l OSK 1301/09, Lex nr 595056). Należy też mieć na uwadze, że skarżący jako strona sporu nie ma przymiotu aplikanta, a więc nie istnieje między stronami więź wynikająca z organizacyjnego podporządkowania. Natomiast przedmiotem sporu jest kwestia, czy w określonym stanie faktycznym mającym zawiązek z ukończeniem aplikacji ogólnej skarżący zachował uprawnienie do świadczenia majątkowego w postaci stypendium za jeden miesiąc. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że spór o spełnienie przesłanek do żądania wypłaty stypendium byłemu aplikantowi aplikacji ogólnej na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, której rozpoznanie nie zostało poddane postępowaniu administracyjnemu ( art. 2 § 3 kpc). W tej sytuacji nie należy do właściwości sądu administracyjnego sprawa ze skargi byłego aplikanta aplikacji ogólnej na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] w wypłacie stypendium na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).