III SAB/Kr 45/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] w K postanawia skargę odrzucić Skarżąca E. O. złożyła dnia 13 czerwca 2011 ( data nadania) za pośrednictwem Dyrektora [...] Szkoły [...] w K skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] (dalej [...]) polegającą na zaniechaniu przyznania i wypłacenia stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie Dyrektora [...] do wykonania czynności przyznania i wypłacenia stypendium wraz z odsetkami liczonymi od dnia 4 stycznia 2011r. lub do uznania uprawnienia do zachowania przez aplikanta aplikacji ogólnej prawa do pobrania stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu w którym zakończył aplikację ogólną. Skarżąca podniosła, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone zostało wezwaniem Dyrektora [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie wypłaty należnego za grudzień 2011r. stypendium wraz z odsetkami. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca upatruje bezczynności Dyrektora [...] w treści przepisów art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o [...] Szkole [...] ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm. – dalej ustawa). Według twierdzeń skargi, oraz jak wynika z akt administracyjnych, została wniesiona w następujących okolicznościach: W okresie od 30.11.2009 do 30.11.2010 skarżąca odbywała aplikację ogólną w [...]. W trakcie aplikacji miała przyznane i otrzymywała stypendium a ostatnią wpłatę otrzymała w listopadzie.2010 r. Drogą elektroniczną skierowaną do wszystkich aplikantów skarżąca informację, Kierownika Działu [...], że stypendium za grudzień 2010 r. otrzymają aplikanci, którzy będą mieli podstawy do ubiegania się o kontynuowanie aplikacji, a więc ci, którzy znajdą się na liście kwalifikacyjnej od pozycji 1-150. W dniu 13 grudnia 2010 r. Dyrektor [...] ogłosił listę kwalifikacyjną, na której skarżąca umieszczona była na [...] miejscu, co wobec wyznaczonych przez Ministra Sprawiedliwości limitów miejsc na aplikacji sędziowskiej , skutkowało koniecznością odmowy przyjęcia na tę aplikację (decyzją Dyrektora [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. Nr [...]) Decyzją z dnia [...] 2011r., Nr [...] Dyrektor [...] odmówił przyznania stypendium za m-c grudzień 2010 r. W następstwie wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Minister Sprawiedliwości zajął stanowisko, że zaskarżona decyzja wydania została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przyjmując, że zarówno przyznanie aplikantowi stypendium na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, jak i zachowanie prawa do jego pobierania z art. 42 ust. 4 nie stanowi materii decyzyjnej i nie wymaga załatwienia w formie decyzji, a ma charakter czynności materialno - technicznej. W dniu 21 marca 2011 r. Dyrektor [...] wystosował do skarżącej pismo, którym odmówił wypłaty stypendium z tym uzasadnieniem, że przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na określonej aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na tę aplikację. Skarżąca zajęła [...] miejsce na liście. Wyznaczony zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. limit 75 miejsc na aplikację sędziowską został wyczerpany, a skarżąca była usytuowana na miejscu nie pozwalającym na przyjęcie na tę aplikację specjalistyczną, i w konsekwencji nie zachowała prawa do pobierania stypendium. Po otrzymaniu tego pisma skarżąca wniosła w dniu 15 kwietnia ( data wpływu ) do Dyrektora [...] o wypłacenie stypendium za miesiąc grudzień 2010r. tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa trybie art 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 1`53 poz. 1270 ze zm, ) Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, E. O. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora [...]. Wskazując na przepis art. 42 ust. 4 ustawy skarżąca zarzuciła , że Dyrektor [...] nie dokonał w terminie czynności materialno – technicznej, która w ocenie skarżącej jest wypłata stypendium. Zdaniem skarżącej osoba, która spełnia warunki z art. 28 ustawy, zarazem spełnia warunki z art. 42 ust. 4 ustawy co wynika już z samego brzmienia tych przepisów, a wykładnia językowa jest w tym przypadku wystarczająca i decydująca. Dyrektor [...] Szkoły [...] wnosił o oddalenie skargi – prezentując stanowisko, że przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy, rozumieć należy tylko takiego aplikanta, który na liście klasyfikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie na aplikację specjalistyczną, a zajęte przez skarżącą miejsce na pozycji [...] listy, nie dawało możliwości przyjęcia na wybraną aplikację sędziowską. Dalsza część odpowiedzi na skargę przedstawia argumentację przyjętej wykładni powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga ulega odrzuceniu. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem ustalenie, że sprawa w której wniesiono skargę nie należy do właściwości sądu administracyjnego, obliguje Sąd administracyjny do odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej ustawa p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres i rodzaje aktów poddanych kognicji sądów administracyjnych określa przepis art. 3 § 2 pkt 1 -8 ustawy, w punkcie 8 tego przepisu stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, a od 11.04.2011 r. także przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.. W myśl art. 3 § 3 Sądy administracyjne orzekają, także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych ustawach. Jest poza sporem, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o [...] Szkole [...] ( Dz. U. 2009 r. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.) nie zawiera przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidujących sądowoadministracyjną kontrolę innych niż decyzje aktów Dyrektora Szkoły. Wniesienie zatem skargi na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] (dalej [...]), a od 11 kwietnia 2011 r. także na przewlekłe prowadzenie sprawy, dotyczyć mogło zatem tylko takich spraw z zakresu administracji publicznej, w których wydawane są, określone przepisem art. 3 § 2 pkt. 1 -4a: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 -3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; Ustawa o Krajowej Szkole [...] w przepisach art. 23 ust. 1-3, art. 29 ust., 1, 4 i 5, 40. ust. 1 i 6, art. 41 ust. 1; 4 i 5, art. 44 ust. 5, 8, art. 51. ust. 1 i 5 określa sprawy, których załatwienie następuje w drodze decyzji Dyrektora [...] Szkoły [...] i w których podstawę sądowoadministracyjnej kontroli stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wniesioną skargą skarżąca zarzuciła Dyrektorowi [...] bezczynność w wykonaniu czynności wypłacenia stypendium za grudzień 2010 r.", lokując tę czynność w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając charakter czynności wypłaty stypendium zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjść należy od analizy przepisów ustawy o [...] (– dalej ustawa). Ustawa przewiduje trzy formy aplikacji; aplikację ogólną, sędziowską i ( lub) prokuratorską ( art. 2 ust. 1 pkt 1), przy czym jednym z warunków kontynuowania szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, jest ukończenie aplikacji ogólnej ( art. 28 ust. 1). Przyjęcie na aplikację ogólną następuje na podstawie decyzji Dyrektora [...] Szkoły ( art. 23 ust. 1). Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy, a Minister Sprawiedliwości w drodze zarządzenia określa termin rozpoczęcia aplikacji ogólnej ( art. 25 ust. 1 i 2). Przepis art. 42 ust. 1 ustawy stanowi, że Dyrektor [...] Szkoły przyznaje aplikantowi na jego wniosek stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej. Przepisy ustawy przyznanie aplikantowi aplikacji ogólnej stypendium łączą wyłącznie z wnioskiem osoby posiadającej status aplikanta tej aplikacji, gdyż ustawa nie określa sytuacji, w których mogła by nastąpić odmowa takiemu wnioskowi. Przyznanie stypendium ma zatem bardziej charakter aktu niż czynności, albowiem jego podjęcie wymaga ustalenia czy składający wniosek mieści się w kręgu uprawnionych do jego złożenia. Przyznanie stypendium aplikantowi aplikacji ogólnej ma zarazem charakter aktu jednorazowego, który ze swej istoty może być podjęty względem osoby mającej status aplikanta tej aplikacji i na czas jej trwania. Jest to zatem jednorazowy akt materialno – techniczny potwierdzający prawo do pobierania stypendium przez czas trwania aplikacji ogólnej wynikające ze statusu aplikanta aplikacji ogólnej i złożonego wniosku. Akt przyznania niejako uruchamia prawo do pobierania stypendium, natomiast sam tego prawa nie kreuje. W myśl natomiast przepisu art. 42 ust. 4, aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przepis art. 28 ust. 1 stanowi, że osoba która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 może, w terminie 14 dni od ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, złożyć do Dyrektora [...] Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Nadto przepis art. 28 ust. 2 określa zaświadczenia jakie kandydaci na aplikację sędziowską lub prokuratorską przedstawiają dodatkowo w związku z powyższym wnioskiem. Wzajemna relacja pomiędzy przepisami art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 dowodzi, że zachowanie prawa do pobierania przysługującego stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym aplikant zakończył aplikację ogólną następuje z mocy prawa w sytuacji gdy łącznie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1. aplikant aplikacji ogólnej w czasie jej trwania miał przyznane i pobierał stypendium; 2. aplikant ukończył aplikację ogólną i jego nazwisko umieszczone zostało na liście kwalifikacyjnej aplikantów z podaniem liczby uzyskanych punktów oraz liczby porządkowej miejsca na tej liście; 3. lista klasyfikacyjna została ogłoszona przez Dyrektora [...] Szkoły w Biuletynie Informacji Publicznej; 4. w terminie 14 dni od ogłoszenia tej listy aplikant złożył do Dyrektora [...] Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że osoba która ukończyła aplikację ogólną, na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy zachowuje z mocy prawa uprawnienie do pobierania stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończyła aplikację, po spełnieniu warunków określonych ustawą. Zachowanie prawa do pobierania stypendium za okres oznaczony przepisem art. 42 ust. 4 in fine ustawy, nie jest uzależnione od złożenia wniosku w tym przedmiocie, ani tym bardziej od aktu, którego przedmiotem byłoby przyznanie, czy potwierdzenie zachowania prawa. Konsekwencją przyjętej w ustawie konstrukcji, że zachowanie prawa do pobierania stypendium przez osobę, która ukończyła aplikację ogólną w sytuacji określonej art. 42 ust. 4 następuje z mocy prawa jest, iż czynność spełniająca to prawo, polega na czysto technicznej czynności wypłaty stypendium w formach przewidzianych dla realizacji tego uprawnienia. Trzeba mieć na uwadze, że nabycie uprawnienia do pobierania stypendium przez czas trwania aplikacji ogólnej, pozostaje w związku z aktem jakim jest decyzja Dyrektora [...] Szkoły w przedmiocie przyjęcia na tę aplikację i wynika z więzi prawnej łączącej aplikanta ze Szkołą. Wynikające ze stosunku aplikacji ogólnej uprawnienie do pobierania stypendium w zasadzie ustaje z chwilą jej zakończenia. W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 26 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2, ukończenie aplikacji ogólnej następuje z upływem terminu 12 miesięcy od terminu rozpoczęcia określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości pod warunkiem uzyskania pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Zakończenia aplikacji ogólnej nie jest związane z potrzebą wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawa przewiduje tylko, iż świadectwem ukończenia aplikacji ogólnej jest dyplom wydawany przez Dyrektora [...] Szkoły ( art. 26 ust. 4), a więc akt o charakterze deklaratywnym. Przewidziana zatem art. 42 ust. 4 ustawy sytuacja zachowania prawa do pobierania ( a właściwie uprawnienia do pobierania) stypendium, za okres do końca miesiąca następującego po miesiącu zakończenia aplikacji ogólnej, stanowi wyjątek od zasady, iż stypendium to przysługuje na czas aplikacji i w związku z aplikacją. Zarazem w sytuacji określonej art. 42 ust. 4 do pobrania stypendium uprawniona jest osoba, której już nie służy przymiot aplikanta aplikacji ogólnej, wobec jej zakończenia, a jeszcze nie nabyła statusu aplikanta aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, który powstaje w następstwie decyzji Dyrektora [...] Szkoły wydanej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy, i o który dopiero się ubiega. W istocie zatem zrealizowanie prawa do pobrania stypendium, zachowanego na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy, sprowadzać się może tylko do żądania wypłaty kwoty odpowiadającej wysokości stypendium ustalonej na podstawie art. 52 pkt 4 ustawy, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości. Czynność ta jak wyżej wskazano ma charakter wyłącznie techniczno – materialny (stanowisko powyżej prezentowane przedstawił tut. Sąd w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14grudnia 2011r. IIISAB/Kr 43/11 ). Zdaniem skarżącej czynność wypłaty stypendium ma charakter czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, w myśl którego podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu do którego skierowany jest akt lub czynność. ( Por. np. T. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – pr. Zbiorowa pod red. T. Wosia, Wyd. III, Lexis Nexis 2009 str. 61 i n., czy postanowienia NSA z 1.10.2009 II FSK 581/08, Lex nr 573469 czy z 12.10.2008r., II GSK 340/08, Lex nr 515325). Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Na tle powyższych warunków, które poddają kontroli sądu administracyjnego inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, czynność wypłaty stypendium byłemu aplikantowi aplikacji ogólnej, na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy, nie ma jednak – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – charakteru czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie adresatem tej czynności – wypłaty stypendium – byłby skarżący, już nie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo Dyrektorowi [...] Szkoły. Przydanie Dyrektorowi [...] Szkoły [...] kompetencji do wydawania, w określonych w ustawie sprawach decyzji administracyjnych, a w szczególności w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na aplikację ogólną (a także aplikacje specjalistyczne), niewątpliwie sytuuje Dyrektora [...] Szkoły na płaszczyźnie funkcjonalnej w systemie organów administracji państwowej. Nie każda jednak czynność takiego organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno – techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego ( por. np. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8.06.200 r., III ZP 11/00, OSNP 200/19/702, Lex nr 40475, czy postanowienie NSA z 8.04.2008 r., II GSK 485/07 Lex nr 506505). Wypłata stypendium jako wypłata środków pieniężnych ma charakter czynności faktycznej. Nie każde działanie organu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. W sprawie istnieje spór pomiędzy skarżącym a Dyrektorem [...]Szkoły co do tego czy skarżący mimo, iż znalazł się na liście klasyfikacyjnej i złożył w terminie przewidzianym art. 28 ust. 1 ustawy wniosek o przyjęcie na aplikację sędziowską, ma przymiot osoby ubiegającej się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej w rozumieniu art. 42 ust. 4, skoro nie zmieścił się w limicie miejsc dla tej aplikacji. Przepisy ustawy nie przydają Dyrektorowi [...] Szkoły kompetencji do rozstrzygnięcia tego sporu jednostronnym aktem w formie decyzji, co podkreślił Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia 7 marca 2011 r., znak [...] uchylającej decyzję odmawiającą przyznania stypendium i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tego sporu ma znaczenie prejudycjalne dla czynności wypłaty kwoty odpowiadającej stypendium. Zarazem ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości przesądziła w sprawie, że odmowa dokonania czynności materialno - technicznej - wypłaty stypendium nie może być dokonana w formie decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowo administracyjnej. Jest to zatem sytuacja odmienna od tej, jaką preferuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że odmowa dokonania czynności materialno –technicznej w postaci wypłaty świadczenia winna być dokonana w formie decyzji ( por. np. wyroki NSA z 2010.03.24, I OSK 1576/09 Lex nr 595214 czy z 2010.03.19, I OSK 1301/09, Lex nr 595056). Należy też mieć na uwadze, że skarżąca jako strona sporu nie ma przymiotu aplikanta, a więc nie istnieje między stronami więź wynikająca z organizacyjnego podporządkowania. Natomiast przedmiotem sporu jest kwestia, czy w określonym stanie faktycznym mającym zawiązek z ukończeniem aplikacji ogólnej skarżący zachował uprawnienie do świadczenia majątkowego w postaci stypendium za jeden miesiąc. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że spór o spełnienie przesłanek do żądania wypłaty stypendium byłemu aplikantowi aplikacji ogólnej na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o [...] Szkole [...] (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, której rozpoznanie nie zostało poddane postępowaniu administracyjnemu ( art. 2 § 3 kpc). W tej sytuacji nie należy do właściwości sądu administracyjnego sprawa ze skargi byłego aplikanta aplikacji ogólnej na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły [...] w wypłacie stypendium na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o [. ..] Szkole [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).