III SAB/Kr 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niezałatwienia podania z dnia 12 kwietnia 2013r. o wydanie zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę K. J. w piśmie datowanym na 10 kwietnia 2013 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wydanie zaświadczenia, na podstawie kompletnych akt administracyjnych w sprawie jego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 217 i 218 K.p.a. Określił treść oczekiwanego zaświadczenia: "- Że organ działał i nadal działa w sprawie mojego prawa na podstawie odgórnych poleceń, czy też wytycznych, powodując przewlekłość w zakresie wypłaty przynależnych mojej osobie świadczeń finansowych od miesiąca maja 2005 roku, gdzie uwzględnić należy pismo Komendy Wojewódzkiej Policji numer [...] i dołączone do niego pismo KGP [...], stanowiące w mojej ocenie polecenie stosowane w sprawie mojego prawa do równoważnika, co powoduje brak realizacji rzeczonego równoważnika mojej osobie w formie wymagalnych i comiesięcznych świadczeń finansowych, związanych z realizacją rzeczonego prawa konstytutywnego." W uzasadnieniu podania podniósł, że organowi znana jest z urzędu zawisłość sprawy żądania realizacji prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, którego bezzasadnie mu się odmawia i prawo to konstytutywne nie jest jego osobie realizowane. Podniósł, że posiada w sprawie interes prawny. Wydanie zaświadczenia znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych, z obowiązkiem organu w tej sprawie z zasady legalizmu, wywodzonego z art. 7 i 77 K.p.a., oraz z obowiązkiem przestrzegania wiążącego organ art. 9 powołanej ustawy. Podkreślił również, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy z rozdziału 5 K.p.a. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnoszącego - na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2013 r. (data wpływu 12 kwietnia 2013 r.) K. J. zwrócił się pismem do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że organ działał i nadal działa na podstawie odgórnych poleceń. Organ wskazał, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji reguluje Dział VII K.p.a. Przytoczył też brzmienie art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 K.p.a. Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji reguluje Dział VII K.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § i i 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie określonych faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). Zgodnie z obowiązującymi zasadami, organ - tj. Komendant Powiatowy Policji działa na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W swojej działalności jest organem niezależnym jeśli chodzi o prowadzenie postępowań administracyjnych oraz wydawanie końcowych rozstrzygnięć, w tym decyzji administracyjnych. Skoro zostało ostatecznie rozstrzygnięte, że K. J. nie przysługuje równoważnik za lokal mieszkalny od dnia 1 maja 2005 r., to w konsekwencji nie może być mowy o przewlekłości w zakresie wypłaty świadczeń finansowych. Zgodnie z wykładnią art. 218 K.p.a. organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego a nie dowolnej oceny, o jaką wnioskuje K. J. Tym samym brak jest interesu prawnego do wydania zaświadczenia o żądanej treści. K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, domagając się wydania przedmiotowego zaświadczenia, gdyż posiada w tym interes prawny. Dodatkowo skarżący stwierdził, że organ I instancji uporczywie i dodatkowo działając w zmowie z Komendantem Wojewódzkim Policji, działa na jego szkodę i pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, które w jego ocenie nadal mu przysługuje. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] sygn. [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 K.p.a., W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że K. J. nie posiada uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Po przeprowadzeniu powtórzonego postępowania administracyjnego, w dniu 14 lipca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję nr [...], którą przyznał K. J. równoważnik za brak lokalu za okres od dnia 1 do 12 maja 2005 r. i wygasił z dniem 13 maja 2005 r. decyzję nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. z uwagi na wydanie decyzji nr [...] KPP z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 prawomocnie oddalił skargę na ww. decyzję. Organ dodał, że Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. Komendant Główny Policji podkreślił, że decyzja nr [...] KWP została już prawomocnie osądzona w przewodzie sądowym, w którym wykazano, że nie narusza ona prawa. Komendant Główny Policji stwierdził również, że kwestię uprawnień K. J. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozstrzygnięto co do istoty, a sprawa została prawomocnie zakończona. Błędny jest więc zarzut strony, że postępowania w sprawie jego prawa do równoważnika za brak lokalu nadal są zawisłe. Nie ma obecnie żadnego postępowania administracyjnego, które toczyłoby się z wniosku zainteresowanego lub z urzędu dotyczącego równoważnika za brak lokalu. Skoro zainteresowany nie ma prawa do równoważnika za brak lokalu nie może być też mowy o przewlekłości w wypłacie świadczenia. Organ dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. odrzucił inną skargę K. J. na działania KPP i KWP (sygn. akt III SA/Kr 1402/11) w przedmiocie odmowy niezwłocznej wypłaty w trybie egzekucji administracyjnej zaległych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu od dnia 1 maja 2005 r., tj. od bezprawnego wstrzymania ich wypłaty, wraz z odsetkami ustawowymi oraz naprawienia szkody wyrządzonej działaniami organów, w tym wypłaty roszczeń odszkodowawczych i zadośćuczynienia w kwocie 30.000 zł jako bezpodstawną. Sąd podkreślił, iż zarówno KWP jak i KPP słusznie twierdzą, iż sprawa przysługiwania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie załatwiona decyzją nr [...] KWP w Krakowie z 26 sierpnia 2009 r. Wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 1032/08), na który bezustannie powołuje się skarżący nie rozstrzygał kwestii uprawnienia zainteresowanego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd podkreślił również, że "skoro zatem zostało ostatecznie rozstrzygnięte, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik za lokal mieszkalny od dnia l maja 2005 r., to w konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do rozważania i rozstrzygania kwestii wypłaty skarżącemu zaległych kwot (...)." Błędne jest twierdzenie skarżącego, że organy Policji działały w zmowie w celu pozbawienia go równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzje zarówno organu I jak i II instancji były wielokrotnie weryfikowane w postępowaniach administracyjnych i sądowych zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Działania KPP jak i KWP były również kontrolowane w trybie skargowym przez Wydział Kontroli KWP, Biuro Kontroli KGP i Prokuraturę. Żaden z tych organów nie dopatrzył się w działaniach KPP i KWP jakichkolwiek nieprawidłowości, nie mówiąc już o działaniu w zmowie czy na czyjekolwiek zlecenie. Organ I instancji nie mógł więc wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż mogłoby wówczas dojść do przekroczenia uprawnień i nie dopełnienia obowiązków służbowych poprzez poświadczenie nieprawdy. W związku z tym prawidłowo zastosował przepisy K.p.a. i odmówił wydania K. J. wydania zaświadczenia o treści żądanej. K. J. wniósł datowaną na 31 maja 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na "niezałatwienie zgodnie z wymogami prawa mojego podania z dnia 12 kwietnia 2013 roku o wydanie zaświadczenia określonej w podaniu i uzasadnionej w podaniu treści, gdzie uzasadnienie faktyczne i prawne, jak i dowodowe wskazane stanowi integralną część złożonego wniosku, na które otrzymałem postanowienie Komendanta Powiatowego Policji numer [...] o odmowie wydania zaświadczenia z dnia 17 kwietnia 2013 roku." Podniósł, że wnosi skargę "po wyczerpaniu drogi zażaleniowej". Jego zdaniem tym samym w sprawie zaświadczeniowej wyczerpał prawem określone czynności zmierzające do właściwego rozpatrzenia jego wniosku przed organami administracyjnymi, otwierając drogę wniesienia skargi na niezałatwienie sprawy zgodnie z wymogami prawa. Nierozpatrzenie wniosku w zakresie prawdy obiektywnej narusza jego zdaniem art. 7, 77, 78 i 9 K.p.a., w związku z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. W dalszej części skargi podniósł, że zaskarża postanowienie KPP w całości, zarówno w zakresie merytorycznym, jak i w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, ponieważ rażąco narusza ono "stan faktyczny istniejący poprzednio, jak i obecnie w sprawie, poprzez naruszenie postępowania dowodowego". Podniósł również, że również postępowanie zażaleniowe przed KWP zostało wadliwie przeprowadzone w trybie odwoławczym, a tym samym postanowienie WKP jest nieważne z mocy samych przepisów prawa, jak i wydane z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Skarżący szeroko opisał swoje niezadowolenie z sytuacji, w której nie wypłaca mu się jego zdaniem przysługującego mu równoważnika za brak lokalu. Komendant Powiatowy Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...]. Dodatkowo wskazał, że powoływanie się przez K. J. na korespondencję z KGP czy też KWP jest bez znaczenia, ponieważ wystosowane pisma nie stanowią źródła uprawnień i nie mogą być podstawą do rozstrzygania w sprawie. Tym samym brak było interesu prawnego do wydania zaświadczenia. W piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. skarżący podtrzymał żądania skargi. Szeroko opisał również merytoryczne podstawy przyznawania równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. Wniósł o zobowiązanie organu skarżącego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W kolejnych pismach z dnia 23 sierpnia 2013 r. oraz 24 listopada 2013 r. raz jeszcze podtrzymał swoje żądania, przytaczając orzecznictwo i załączając pisma z korespondencji z KPP, KGP i KWP oraz zaświadczenie wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, potwierdzające fakt realizowania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jednej osobie pobierającej świadczenia emerytalno-rentowe w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. I OSK 525/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zarazem przepis ten w § 2 określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Skarga na bezczynność organu dotyczy sytuacji, gdy organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie w formie nakazanej przez prawo np. w formie decyzji, czy postanowienia. W takim przypadku wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie środka określonego w art. 37 § 1 K.p.a. który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie o którym mowa w przytoczonym przepisie, jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu musi poprzedzać zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia lub – jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zachowanie procedury nakazanej przez przytoczone przepisy warunkuje skuteczne wniesienie skargi. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie poprzedził skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji zażaleniem wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji jako organu wyższego stopnia. Wbrew argumentacji skargi zdaniem Sądu, nie można uznać, że skarżący wyczerpał tryb wnoszenia skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, ponieważ wniesione w tej sprawie zażalenie skarżącego na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...] (zalegające w aktach administracyjnych sprawy o sygn. III SA/Kr 708/13) - nie jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., lecz stanowi zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, o którym mowa w art. 219 K.p.a. Wyjaśnić należy, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwa środki zaskarżenia: jeden z art. 37 § 1 K.p.a. dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie oraz drugi – z art. 219 K.p.a. dotyczący odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie. Oba środki nazwane zażaleniami mają jednak różne podstawy prawne i nie są tożsame. W sprawie złożone przez skarżącego zażalenie dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...], co wynika z wprost z jego treści, a także z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] sygn. [...]. W związku z powyższym nie można uznać, że zażalenie wniesione w trybie art. 219 K.p.a., jak to miało miejsce w sprawie, stanowi zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., a w konsekwencji należy stwierdzić że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego. Tryb wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego w sprawie nie został zachowany, co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.