III SAB/Kr 47/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Urszula Zięba Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie skargi A. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 1.1. A. S. – nazywana dalej "Skarżącą", w piśmie z 5 września 2024 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o świadczenie wychowawcze 800+ na swojego syna, N. B. Wraz z tym pismem Skarżąca złożyła kopie wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 27 września 2022 r. (sygn. akt [...]) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r. (sygn. akt [...]). W pierwszym z tych wyroków sąd oddalił powództwo Skarżącej o orzeczenie rozwodu z M. B. W drugim zaś sąd oddalił jej apelację oraz umorzył postępowanie wywołane apelacją pozwanego. 1.2. W piśmie z 9 września 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił Skarżącą, że wniosek o to świadczenie złożyła również inna osoba uprawniona. Stąd też poprosił ją o ustosunkowanie się do postanowienia z 22 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]) w kwestii sprawowania opieki nad dzieckiem. Zwrócił się również do Skarżącej o podanie, czy posiada orzeczenie sądowe zmieniające wcześniejsze postanowienie (k. 25 akt administracyjnych). W odpowiedzi z 13 września 2024 r. Skarżąca wskazała na postanowienie z 27 września 2022 r. (sygn. akt [...]), wyjaśniając przy tym, że utraciło swoją moc prawną na skutek wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r.. Postanowienie to regulowało bowiem kwestie kontaktów z dziećmi na czas trwania postępowania rozwodowego. Dalej zaś między innymi stwierdziła, że jej syn mieszka z nią od 1 sierpnia 2024 r. i to ona, a nie ojciec dziecka, ponosi koszty jego utrzymania (k. 35). Oprócz wspomnianego powyżej postanowienia z 27 września 2022 r. (k. 37), Skarżąca załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Myślenicach z 12 września 2024 r. (sygn. akt [...]), którym sąd oddalił wniosek M. B. o zabezpieczenie w ramach postępowania o powierzenie władzy rodzicielskiej i ustalenie kontaktów (k. 39). Kolejno, wezwanie z 13 września 2024 r. organ zobowiązał Skarżącą do złożenia prawomocnego orzeczenia sądu (wraz z pieczęciami prawomocności) wydanego 27 lutego 2024 r., na który powołała się w piśmie z 13 września 2024 r. – tj. wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r. (k. 45). W piśmie z 4 października 2024 r. Skarżąca powiadomiła organ o tym, że złożyła wniosek o wydanie jej wyroku Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. akt [...] oraz poprosiła o wydłużenie terminu do jego złożenia (k. 52). Następnie przesłała organowi 16 października 2024 r. kopię sentencji wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r. (sygn. akt [...]) oraz wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 27 września 2022 r. (sygn. akt [...]) wraz z adnotacją o prawomocności (k. 63-64). Kolejno 20 października 2024 r. Skarżąca złożyła pismo pełnomocnika jej męża, które – w jej ocenie – potwierdzało, że syn mieszka wraz z nią, a nie u ojca (k. 73). Pismem z 25 listopada 2024 r. organ powiadomił Skarżącą o wznowieniu postępowania z drugim wnioskodawcą (k. 79). W odpowiedzi z 28 listopada 2024 r. Skarżąca powtórzyła, że jej syn mieszka z nią od sierpnia 2024 r., a jego ojciec nie łoży na utrzymanie dziecka. Wezwaniem z 18 lutego 2025 r. organ zobowiązał Skarżącą do złożenia "prawomocnego orzeczenia sądu (wraz z pieczęciami prawomocności) z dnia 27.02.2024 r.", na który Skarżąca powołała się w piśmie z 13 września 2024 r. (k. 91). W odpowiedzi z 19 lutego 2025 r. Skarżąca poinformowała organ, że wspomniany wyrok już złożył. Ponadto w piśmie tym znalazła się następując wypowiedź: "Proszę o przyśpieszenie załatwienia sprawy i wypłatę należnych świadczeń od 9/2004, ponieważ w tym tempie niedługo będzie od złożenia pierwszego wniosku w tej sprawie" (k. 100). Pismem z 26 lutego 2025 r. organ wezwał Skarżącą "o dostarczenie uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie" z 27 lutego 2024 r. (sygn. akt [...]). Wyjaśnił przy tym, że "dokument ten potrzebny jest do ustalenia faktycznej opieki nad dzieckiem z uwagi na wnioski rodziców na ten sam okres świadczeniowy." (k. 107). W odpowiedzi z 27 lutego 2025 r. Skarżąca przesłała kopię tegoż wyroku wraz z jego uzasadnieniem (k. 112 i następne). W aktach sprawy znalazło się również pismo organu z 8 kwietnia 2025 r. skierowane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego "w celu ustalenia czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem o świadczenie, które dane zostały podane poniżej, faktyczne sprawuje opiekę nad dzieckiem" (k. 179). 1.3. W drugim skoroszycie, dotyczącym M. B., znalazł się jego wniosek z 1 lutego 2024 r. o świadczenie wychowawcze 800+ między innymi na syna N. B. Do wniosku tego ojciec załączył postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z 22 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]), w którym sąd powierzył mu sprawowanie pieczy nad małoletnimi dziećmi jego oraz Skarżącej (k. 9). W piśmie z 16 lutego 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił M. B. o przyznaniu świadczenia na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. (k. 15). Następnie M. B. został wezwany przez organ o dostarczenie "dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem" (pismo z 26 listopada 2024 r., k. 21). Organ zobowiązał przy tym ojca dziecka do wyjaśnienia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, kto ponosi koszty jego utrzymania, gdzie ono zamieszkuje oraz w jakim okresie przebywało pod jego wyłączną opieką. Ojciec dziecka udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie 13 grudnia 2024 r. Wyjaśnił, że w sprawie opieki nad dziećmi prowadzone jest postępowanie sądowe przez Sądem Rejonowym w Myślenicach. Załączył przy tym postanowienie tego sądu z 22 listopada 2024 r. (sygn. akt [...]), którym oddalono wniosek Skarżącej o zabezpieczenie w sprawie powierzenia władzy rodzicielskiej oraz ustalenia kontaktów z dziećmi (k. 27-32). Następnie organ zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego "w celu ustalenia czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem o świadczenie, które dane zostały podane poniżej, faktyczne sprawuje opiekę nad dzieckiem" (pismo z 8 kwietnia 2025 r., k. 37). 2.1. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo zatytułowane "zażalenie na bezczynność organu". Wniosła w nim o zobowiązanie organ do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach pisma wyjaśniła, że 6 września 2024 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na jej syna, który mieszka wraz z nią. Dodała przy tym, że chociaż złożyła szereg dokumentów, nadal nie przyznano jej świadczenia. Prosiła również o wyjaśnienie jej na jakim etapie jest sprawa, jak również wniosła do organu ponaglenie. 2.2. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. W zakresie pierwszego wniosku pełnomocniczka organu wskazała, że zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Tymczasem w sprawie "strona kontaktowała się Zakładem telefonicznie, a w dniu 19.02.2025 r., za pośrednictwem POG, złożyła pismo z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania wniosku." (s. 3). Następnie pełnomocniczka wyjaśniła, że z uwagi na spór pomiędzy rodzicami oraz składanymi przez nich dokumentami zachodzi konieczność szczegółowej analizy i zweryfikowania całego materiału dowodowego. Stąd też organ zwrócił się do GOPS o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Dalej zaś zakreśliła dotychczasowy przebieg postępowania. 2.3. W piśmie z 10 października 2025 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza powiadomił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o zgłoszeniu się do postępowania. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wytkniętej przez pełnomocniczkę organu kwestii wniesienia ponaglenia w niewłaściwym trybie Sąd odnotowuje, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576; dalej jako "u.p.w.d.") postępowanie w przedmiocie świadczeń wychowawczych prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast organem wyższego stopnia w tych sprawach jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W przepisie tym znajduje się także odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie. W konsekwencji, tak jak przewiduje art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. ponaglenie powinno zostać skierowane do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie do samego organu, jak miało to miejsce w sprawie. Dodatkowo Sąd dostrzega, że pismo Skarżącej z 19 lutego 2025 r., w którym domagała się "przyśpieszenia załatwienia sprawy i wypłatę należnych świadczeń od 9/2024.", nie zostało zatytułowanie, jako ponaglenie. Okoliczności te nie mogą jednak mieć wpływu na formalną ocenę dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność w kontekście art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."). W kwestii trybu wnoszenia ponaglenia Sąd zwraca uwagę, że postępowanie w przedmiocie świadczenia wychowawczego inicjowane jest poprzez złożenie wniosku w postaci elektronicznej na swoim profilu informacyjnym, co wynika z art. 13a ust. 7 u.p.w.d. Przepis ten realizowany jest w ten sposób, że wnioski składa się za pomocą Platformy Usług Elektronicznych lub aplikacji elektronicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ramach wspomnianego profilu wnioskodawca nie ma wyboru, do jakiego organu kieruje swoje pismo. Równocześnie Skarżąca zachowała tryb wnoszenia pism przewidziany w art. 13a ust. 7 u.p.w.d. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że specyficzny i odformalizowany tryb postępowania w przedmiocie świadczeń wychowawczych. Sprawy te organ załatwiać może nie poprzez wydanie decyzji, a czynność techniczną polegającą na powiadomieniu wnioskodawcy o przyznaniu świadczenia. Jedynie w przypadku odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Kolejno należy wskazać, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organ bada swoją właściwość z urzędu, a jeżeli uzna, że w sprawie podania nie jest właściwy, przekazuje je organowi, który owo podanie powinien rozpoznać. Zakład Ubezpieczeń Społecznych tego jednak nie uczynił, a mimo to w odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie kierował do Skarżącej zawiadomień o terminie załatwienia sprawy, o których jest mowa w art. 36 § 1 k.p.a., ani nie poinformował jej o możliwości wniesienia ponaglenia oraz trybie Jeżeli zaś chodzi o samą treść pisma strony z 19 lutego 2025 r., dla oceny, czy pismo stanowi ponaglenie, nie ma znaczenia jego forma czy nazwa, a kluczowe jest to, czy wynika z niego, że strona jest niezadowolona z niezałatwienia sprawy w terminie oraz, że żąda od organu podjęcia niezbędnych działań. Przywołana już wcześniej wypowiedź Skarżącej niewątpliwie zawiera w sobie tego rodzaju niezadowolenie oraz oczekiwanie, co każe potraktować wspomniane pismo, jako ponaglenie. W związku z powyższym odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2a tej ustawy, w którym przewidziano wymóg wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność organu – byłoby wyrazem nadmiernego formalizmu. Tym bardziej, że pismo to nie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2202/20; 1 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 400/25 oraz postanowienia z: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 416/20; 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 468/20). 3.3. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy Sąd należy wyjaśnić, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zasada szybkości postępowania została rozwinięta w art. 35 § 1-3 k.p.a., które zobowiązują organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z tymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W tym kontekście z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Innymi słowy o bezczynności organu należy mówić, wówczas gdy nie załatwił on sprawy w ustawowym terminie, a w przypadku skierowania zawiadomienia przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. w terminie określonym przez sam organ. 3.4. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należy zauważyć, że pismo inicjujące postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność, Skarżąca złożyła 5 września 2024 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien był zatem zakończyć postępowanie 5 października lub 5 listopada 2024 r. – w zależności od tego, czy sprawę oceni się, jako szczególnie skomplikowaną, czy też nie. Bez względu na stopień skomplikowania sprawy, do czasu złożenia skargi, tj. 10 kwietnia 2025 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych jej nie załatwił. Potwierdziła to również pełnomocniczka Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę z 7 maja 2025 r. podając, że organ prowadzący postępowanie nadal oczekuje na wynik wywiadu środowiskowego, który ma zostać przeprowadzony przez GOPS. Powyższe oznacza, że każdy z tych terminów został przekroczony. Równocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nie kierował do Skarżącej zawiadomień wymienionych w art. 36 § 1 k.p.a. Tym samym, skoro organ nie załatwił sprawy w przewidzianym terminie, pozostaje on w bezczynności przynajmniej od 5 listopada 2024 r. Dla tej oceny bez znaczenia pozostaje zakres oraz przydatność czynności podejmowanych przez organ w celu wyjaśnienia sprawy (tj. ustalenia z kim przebywa syn Skarżącej i w jakim zakresie małżonkowie ponoszą koszty jego utrzymania). Jak już było o tym mowa, stan bezczynności ma wymiar obiektywny i wiąże się wyłącznie z przekroczeniem ustawowych terminów do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) albo terminów wyznaczonych przez organ w zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.). 3.5. Kierując się dyspozycją art. 149 § 1a P.p.a.a. Sąd nie dostrzegł jednak podstaw, aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć stan, w którym naruszenie prawa jest oczywiste i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy oraz oceny jej stanu prawnego, można stwierdzić, że doszło w sposób oczywisty do naruszenia prawa. Przy czym owo naruszenie musi być doniosłe, co w przypadku bezczynności wiąże się z niepodejmowanie jakichkolwiek czynności, jawnego braku woli do załatwienia sprawy, czy też pomijaniem milczeniem pism strony. Biorąc pod uwagę charakter sporu pomiędzy małżonkami, jego natężenie, treść pism składanych przez Skarżącą, jak również fakt wcześniejszego przyznania omawianego świadczenia jej mężowi – konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności mających na celu ustalenie z kim przebywa ich syn, na czyim utrzymaniu pozostaje, jak również kto sprawuje nad nim prawną opiekę, należ ocenić jako racjonalną. Ostatecznie bowiem omawiane świadczenie przyznawane jest pod warunkiem wystąpienia konkretnych przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a u.p.w.d. Sąd nie przeprowadza jednak oceny efektywności tych czynności w kontekście zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. (to bowiem leży w zakresie przewlekłości postępowania, a nie bezczynności organy), dostrzega jedynie, że treść pytań kierowanych do Skarżącej oraz ojca dziecka, nie wskazują, aby organ ignorował sprawę lub tworzył jedynie pozory jej prowadzenia. 3.6. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, tj. załatwienia sprawy. Przepis ten nie przewiduje szczegółowych kryteriów wyznaczania tego terminu. Mając na względzie to, że z akt sprawy wynika, iż jedyną czynnością dowodową wyznaczoną przez organ jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez GOPS, jak również upływ czasu dzielący wydanie wyroku od daty złożenia skargi, Sąd wyznacza 30 dniowy termin od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – tak jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. 3.7. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, tak jak o to wnosiła w skardze, ponieważ skarga była wolna od wpisu, a strona nie wykazała, aby poniosła jakiekolwiek wydatki w tym postępowaniu. 3.8. Sąd stwierdził w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że w sprawie doszło do bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.