III SAB/Kr 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem skargę oddala. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r., J. H. (dalej skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (t . jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej zwanej ustawą o samorządzie gminnym) skargę na niewykonanie przez Burmistrza L czynności nakazanych prawem w postaci działań ukierunkowanych na uzyskanie środków do realizacji inwestycji Gminy L, polegającej na budowie prawostronnego chodnika przy drodze wojewódzkiej nr [...] przy ul. K w L, na odcinku od ul. S w kierunku siedziby spółki L S.A. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wraz z mężem G. H. są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki o nr [...] położonej w L przy ul. K, będącej częścią drogi wojewódzkiej nr [...]. Od co najmniej 10 lat oboje bezskutecznie zabiegają u właściwych organów Gminy L o realizację opisanej wyżej inwestycji. Otrzymali jak dotąd wiele pism, w których informowano, że projekt jest na etapie planowania, niemniej nigdy nie został zrealizowany. Skarżąca opisała trudności, jakie pokonuje na co dzień w związku z nieutwardzeniem chodnika, również w zakresie bezpieczeństwa. Wskazała, że otrzymała pismo od Burmistrza L z dnia 23 września 1996 r., znak: [...], o podjęciu koniecznych prac projektowych, które w następstwie miały prowadzić do dalszego etapu, tj. uzyskania ofert na wykonanie prac przy chodniku. Efekt ten nie został osiągnięty, a późniejsza korespondencja z władzami Gminy L również nie przyniosła rezultatów. Dopiero w 2015 r. Rada Miejska w L podjęła uchwałę budżetową na rok 2015 nr [...], przewidując w niej odpowiednie zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa chodnika przy ul. K w L", jednocześnie zabezpieczając na to zadanie środki finansowe w wysokości 14 000 zł. Następnie Gmina zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie warunków technicznych dla opisanej wyżej inwestycji, uzyskała dokumentację projektową oraz wszelkie wymagane zezwolenia. Czynności te zakończono jednak już w 2015 r. i jak skarżąca podkreśliła, od tego roku Burmistrz L zaprzestał jakichkolwiek starań o dokończenie inwestycji, pomimo tego, iż jako organ wykonawczy gminy jest do tego zobowiązany. W szczególności skarżąca zarzuciła, że Burmistrz nie zabiega o pozyskanie funduszy z innych źródeł. W ocenie skarżącej Burmistrz L działa w sposób przewlekły i nieskuteczny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu organizacji ruchu drogowego oraz porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. Natomiast Burmistrz L jako organ wykonawczy Gminy L powinien dążyć do wykonania zadań zarówno ustawowych, jak i skonkretyzowanych przez Gminę. Poza ww. uchwałą budżetową na 2015 r., którą zabezpieczono środki finansowe w wysokości 14 000 zł na realizację inwestycji związanej z chodnikiem, w dniu 13 marca 2015 r. Rada Miejska w L podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej dla Województwa poprzez wykonanie dokumentacji projektowej zadania pod nazwą "Budowa chodnika przy ul. K w L". Mimo skompletowania całości dokumentacji oraz zabezpieczenia części środków, Burmistrz L pozostaje w ocenie skarżącej w bezczynności, nie podejmując dalszych działań w celu zrealizowania inwestycji, zwłaszcza w zakresie pozyskania odpowiednich funduszy na jej realizację. Burmistrz nie korzysta od lat z przysługującej mu inicjatywy zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy celem zabezpieczenia odpowiednio wysokich środków na realizację inwestycji w zakresie nałożonym przez gminę, i to mimo obecnej świadomości wysokości tych kosztów (wynikających z kosztorysu z 2015 r.) i konieczności ich częściowego poniesienia przez Gminę L. Do skargi załączono szereg dokumentów wskazujących, że od roku 1996 r. skarżąca podejmowała w organach gminy i innych interwencje w sprawie budowy chodnika wzdłuż jej posesji (m.in. protokół przyjęcia skargi, wniosku z 1997 r., pisma z dnia 19 września 2011 r., 30 lipca 2012 r., 7 marca 2013 r., 3 listopada 2015 r., 4 grudnia 2015 r., 19 stycznia 2016 r., 8 grudnia 2016 r. adresowane do Burmistrza Miasta L, pismo z dnia 23 września 2013 r. do Radnego Rady Miejskiej, pismo z dnia 7 lutego 2013 r. do Marszałka Województwa, pismo z dnia 7 grudnia 2015 r. do poseł Małgorzaty Wasserman, pismo z dnia 7 grudnia 2015 r. do Starosty C i z tej samej daty do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich i Marszałka Województwa). Załączone zostały również odpowiedzi organów na ww. pisma, w szczególności: odpowiedź Burmistrza L z dnia 17 lipca 2017 r. dotycząca wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której Burmistrz L przedstawił zestawienie dokonanych czynności w sprawie realizacji budowy prawostronnego chodnika przy drodze wojewódzkiej nr [...] przy ul. K w L na odcinku od ul. S w kierunku siedziby spółki L S.A. od roku 2015 r. d 2016 r., z której wynika, że ostania dokonana czynność miała miejsce w dacie 30 grudnia 2015 r. i polegała na złożeniu wniosku o ujęcie w planie Zarządu Dróg Wojewódzkich na rok 2016 inwestycji do wykonania w Trybie Inicjatyw Samorządowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz L wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że budowa chodników w pasie drogowym należy do zarządcy drogi a zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...] jest zarząd województwa, w tym przypadku Zarząd Województwa (art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych). Nie można zarzucać Burmistrzowi L, że nie wykonał zadania, które leży w kompetencji innego, niezależnego od Burmistrza podmiotu. Budowa chodnika wzdłuż drogi wojewódzkiej jest zadaniem własnym województwa i tym samym nie może być uznana za zadanie własne gminy. Art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, w trybie którego skarga została wniesiona, dotyczy czynności nakazanych prawem. Żaden przepis prawa nie nakazuje gminie budowy chodników dla pieszych wzdłuż dróg wojewódzkich. Niemniej, jak wyjaśnił organ, dla budowy chodnika wzdłuż drogi wojewódzkiej wymagana jest inicjatywa gminy i jej udział w kosztach budowy. Realizowany jest projekt "Inicjatywy Samorządowe", w ramach którego gminy mogą składać wnioski o wykonanie chodników dla pieszych w pasie drogi wojewódzkiej. Warunkiem wykonania chodnika przez Zarząd Dróg Wojewódzkich jest złożenie wniosku i zadeklarowanie udziału własnego gminy w kosztach budowy w wysokości 50 %. Obowiązkowym elementem wniosku jest dokumentacja techniczna i kosztorys. W ramach przygotowania wniosku do złożenia w ramach projektu "Inicjatyw Samorządowych" Rada Miejska w L podjęła w dniu 13 marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Województwu poprzez wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania pod nazwą "budowa chodnika przy ul. K w L". W roku 2015 P Sp. z o.o. wykonała dokumentację projektową i uzyskała wymagane uzgodnienia. Dokumentacja projektowa została opracowana zgodnie z obowiązującymi normami, przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. W dniu 3 listopada 2015 r. J. i G. H. sprzeciwili się budowie chodnika z uwagi na brak zakrycia istniejącego rowu przydrożnego w sąsiedztwie ich posesji oraz zaprojektowanie chodnika bezpośrednio przy krawędzi jezdni. Burmistrz wskazał, że uwzględnienie sugestii mieszkańców wiązałoby się z koniecznością wykonania nowej dokumentacji projektowej i uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wykonanie kanalizacji zamkniętej dla części rowu przydrożnego podniosłoby koszt zadania o ok. 36 %. Pomimo protestów mieszkańców gmina złożyła w Zarządzie Dróg Wojewódzkich wniosek o wspólną realizację zadania w trybie "Inicjatyw Samorządowych" w 2016 r. Wniosek nie został zakwalifikowany do realizacji i jak zasugerował organ, przyczyną mogły być protesty mieszkańców. Organ załączył stosowną dokumentację, w tym uchwałę Rady Miejskiej w L z dnia 13 marca 2015 r. Nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej dla Województwa, w § 1 postanawiającą, że udziela się w 2015 r. pomocy rzeczowej Województwu poprzez wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania pod nazwą "Budowa chodnika przy ul. K w L" oraz wniosek Zarządu Miejskiego L o ujęcie w planie Zarządu Dróg Wojewódzkich na rok 2016 Inwestycji do wykonania w trybie "Inicjatyw Samorządowych." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzucana Burmistrzowi L bezczynność nie istnieje, co czyni bezzasadnym zarzut braku działania organu wykonawczego gminy, oparty na art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego, wymienione w pkt 5 i 6 art. 3 P.p.s.a, jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis (przepisy szczególne) w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 cytowanej ustawy, na podstawie o którego złożona została niniejsza skarga, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze, zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, a po drugie, musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Wyżej wymienione przepisy kreują szczególne uprawnienie do ochrony sądowej na rzecz osoby, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek niewykonywania czynności nakazanych prawem przez organ gminy albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych przez ten organ. Z uprawnieniem tym jest skorelowany obowiązek sądu zbadania, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa czy interesu prawnego strony na skutek działań lub zaniechań organu gminy określonych w tym przepisie. Z twierdzeń skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wyłania się zakres żądania ochrony prawnej związanej z niewykonywaniem przez Burmistrza L czynności nakazanych prawem w postaci zaniechania podjęcia działań w celu uzyskania środków do realizacji inwestycji Gminy L, polegającej na budowie prawostronnego chodnika przy drodze wojewódzkiej nr [...], przy ul. K w L, na odcinku od ul. S w kierunku siedziby spółki L S.A. W skardze podniesiono także zarzuty wobec Burmistrza L, że pozostaje w bezczynności i nie podejmuje żadnych działań w celu dojścia do skutku inwestycji, pomimo skompletowania całości dokumentacji oraz zabezpieczenia części środków finansowych. W skardze przywołano następujące przepisy prawne, mające stanowić podstawę prawną jej wniesienia, a mianowicie: art. 101a w zw. z art. 101 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14, 30 i 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreśla się, że skarga oparta na przepisie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym jest urzeczywistnieniem zasady prawa do sądu w zakresie całokształtu działań bądź bezczynności organów gminy ("Samorząd gminny" red. Hauser, Niewiadomski 2011 wyd. 1/Niewiadomski). Stanowisko to wynika z analizy treści tego przepisu, gdyż przedmiotem tej skargi może być nie uchwała, czy zarządzenie organu gminy (to przedmiot skargi z art. 101), a brak takich rozstrzygnięć, mimo że istnieje obowiązek prawny ich podjęcia. Po drugie, redakcja przepisu art. 101a ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje na to, że przedmiotem skargi może też być brak innych czynności nakazanych prawem, a nie tylko brak uchwały czy zarządzenia organu gminy. Po trzecie wreszcie, przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie normy art. 101a ust. 1 może być nie tylko bezczynność w podjęciu przez organ gminy prawem nakazanej uchwały (zarządzenia) lub niewykonanie innych czynności nakazanych prawem, ale także naruszenie przez organ gminy praw osób trzecich poprzez podjęte czynności, i to nie tylko prawne, ale i faktyczne. Z uwagi na to, że ust. 1 komentowanego artykułu odsyła do odpowiedniego stosowania art. 101, to uprawnienie do wniesienia skargi z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Zatem skarżący, działając na podstawie art. 101a ustawy, musi wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu (np. uchwały czy innych wyżej wymienionych aktywności prawem nakazanych) a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musi przy tym powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, uprawnień. W prawie administracyjnym istotną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Go 79/09, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rozwiązań prawnych dotyczących budowy chodnika wzdłuż drogi publicznej należy szukać przede wszystkim w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4). Natomiast zarządcą drogi jest między innymi dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2). Opisana w skardze ul. K w L jest częścią drogi wojewódzkiej nr [...] K - A – C - droga [... /C (zarządzenie nr 26 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 sierpnia 2017 r.). Wobec powyższego, podmiotem ustawowo zobowiązanym do utrzymania nawierzchni chodnika wzdłuż ul. K w L (w tym i budowy) jest województwo, nie gmina. Wszelkie akty administracyjne w ramach zadania związanego z opisanym obowiązkiem jeśliby oceniać, to jedynie z punktu widzenia prawnego obowiązku organów samorządu województwa. Powołane przez skarżącą przepisy ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie obligują Burmistrza L do jakiegokolwiek działania w kwestii chodników, zwłaszcza tych położonych, czy mających być położonymi wzdłuż drogi wojewódzkiej. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dotyczy dróg gminnych, do których interesująca w niniejszej sprawie droga nie należy. Szeroko rzecz ujmując, kwestie dróg publicznych czy chodników wzdłuż tych dróg, leżą w zasięgu zainteresowania jednostek samorządu terytorialnego, więc sfera ta jest poddana rozstrzygnięciom tych jednostek w ramach szeroko pojętej sfery administracji publicznej, niemniej istotą w niniejszej sprawie kwestią pozostaje, czy Burmistrz L był obligowany jakimkolwiek przepisem do uzyskania środków na realizację inwestycji budowy chodnika, czy do wykazywania inicjatywy uchwałodawczej w tejże kwestii. Sam fakt, że zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...], do której należy ul. K w L (a więc podmiotem odpowiedzialnym) jest zarząd województwa, nie organ wykonawczy gminy, czyni zbędnym rozważania na postawione w skardze pytania i wątpliwości. Ochrona prawna skarżącej jako mieszkańca ul. K w L, wzdłuż której nie wybudowano chodnika, nie znaleziono środków finansowych i nie podjęto skutecznych działań w celu dojścia do skutku inwestycji, nie może realizować się na gruncie przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten dotyczy jedynie "czynności nakazanych prawem", a takowych dla Burmistrza L w obszarze budowy chodnika wzdłuż drogi wojewódzkiej brak. Analizując drugą część jednostki redakcyjnej przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiającej złożenie skargi, gdy organ gminy "przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich" i ewentualne odniesienie tej części przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy – wskazać należy, że skarga w sposób jednoznaczny formułowała zarzut zaniechania i bezczynności organu w kwestii budowy chodnika, z tego względu analiza skargi odbywa się jedynie w odniesieniu do obowiązku organu do podjęcia jakichkolwiek czynności prawem nakazanych. Skarżąca nie kwestionowała jako takich czynności organu. Przeciwnie, jeśli już takie zostały w sprawie chodnika podjęte, to po pierwsze, oceniała je pozytywnie, a po drugie, miały związek z działaniami Rady Miejskiej w L (uchwała z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Województwu poprzez wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania pod nazwą "budowa chodnika przy ul. K w L) lub Zarządu Miejskiego (wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich o wspólną realizację zadania w trybie "Inicjatyw Samorządowych" w 2016 r. Okoliczność, że Burmistrz L nie był zobowiązany do podjęcia prawem nakazanych jakichkolwiek czynności w sprawie budowy chodnika przy ul. K w L czyni zbędnym analizę, czy został naruszony interes prawny skarżącej lub jej uprawnienie. Wobec powyższego skarga nie mogła wywrzeć zatem zamierzonego skutku i podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.