III SAB/Kr 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w przedmiocie wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2016r. Operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 2 grudnia 2013r. pod nr [...] wykonano modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna K. Na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych zawartego w w/w opracowaniu zmieniona została powierzchnia działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K, stanowiąca własność M. M. z 0,4532 ha na 0,4327 ha. Okres wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna K trwał od dnia 7 stycznia 2014r. do dnia 27 stycznia 2014r. W dniu 7 stycznia 2014r. M. M., w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych, oświadczyła, iż nie zgadza się z obecną granicą i do Protokołu uwag i zastrzeżeń wniosła o zmianę granicy drogi działka [...] z działką [...], na podstawie dołączonych dokumentów. Powyższą uwagę organ uznał za zasadną, co zostało odnotowane w w/w Protokole. Również pismem z dnia 9 maja 2014r. Prezydent Miasta poinformował M. M., że uwaga zgłoszona 7 stycznia 2015r. uznana została jako zasadna, a przebieg granicy winien zostać określony w odrębnym opracowaniu ustalającym granicę". Organ zawiadomił zainteresowaną, że opracowanie takie zostało już zlecone. W międzyczasie w dniu 25 marca 2014r. M. M. złożyła kolejne pismo do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta zatytułowane "Zarzuty". Zakwestionowała w nim powierzchnię działki nr [...], stanowiącej jej własność oraz szerokość działki nr [...] (droga dojazdowa - współwłasność skarżącej). M. M. oświadczyła, że nie wyraża zgody na wykonane prace geodezyjne, zaskarża wykonany plan modernizacyjny i wnosi o zmianę tego planu, aby zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym działka nr [...] miała powierzchnią 45 a 32 m2, zaś działka nr [...] na całej długości posiadała szerokość co najmniej 3 m. Odpowiedzi na w/w pismo organ udzielił zainteresowanej pismem z dnia 12 maja 2014r., wskazując, że w związku ze zgłoszoną w dniu 07.01.2014r. uwagą do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, dotyczącą przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zlecono opracowanie dokumentacji geodezyjnej, która może stanowić podstawę do zmiany przebiegu tej granicy. Równocześnie poinformował, że dokumentacja taka do chwili obecnej nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu 12 maja 2015r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo M. M. z dnia 8 maja 2015r. stanowiące zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawy dotyczącej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostki ewidencyjnej K prowadzonej pod nr [...]. Pismem z dnia 26 maja 2014r. M. M. wniosła o objęcie pomiarem kontrolnym również jej działki [...], która sąsiaduje z działką nr [...]. Odpowiadając na powyższe pismo, organ pismem z dnia 4 czerwca 2014r. poinformował wnioskującą, że zlecenie obejmujące ponowne przeanalizowanie danych oraz opracowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczyło również działki nr [...]. Pismem z dnia 12 czerwca 2015r. M. M. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta - w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. - nie załatwił decyzją wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sprawy w przedmiocie zarzutów do operatu ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] w jednostce ewidencyjnej K, wniesionych przez nią pismem z dnia 24 marca 2014r. i nigdy nie poinformował jej o prolongowaniu terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że wszelkie pisma uprawnionych wniesione pomiędzy datą, z którą projekt operatu stał się z mocy prawa operatem (to jest z dniem 28 stycznia 2014r.), a datą ogłoszenia o w tym w wojewódzkim dzienniku urzędowym (to jest z dniem 15 grudnia 2014r.) winny być traktowane jako zarzuty w rozumieniu art. 24a ust. 9 w/w ustawy, podlegające rozpoznaniu w trybie art. 24a ust. 10 w formie decyzji o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Prezydent Miasta podniósł, że uwagi zgłoszone przez M. M. na etapie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego zostały uwzględnione, co skutkowało zleceniem dodatkowego opracowania, tak więc dopiero po jego wykonaniu można było mówić o ewentualnych zgłoszeniach zarzutów. Natomiast pismo skarżącej z dnia 24 marca 2014r. nie zostało zakwalifikowane jako zarzuty, lecz jako korespondencja związana ze sposobem realizacji uwzględnionych w toku modernizacji zgłoszonych uwag. W ocenie organu, uwzględnienie uwag zgłoszonych w toku wyłożenia - poprzez zlecenie opracowania dodatkowej dokumentacji - wyklucza jednoczesną możliwość zgłoszenia zarzutów do pierwotnej dokumentacji. Opracowana w wyniku uwzględnienia uwag dokumentacja daje podstawę do kolejnych czynności wynikających z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Inna kwalifikacja w/w pisma prowadziłaby, zdaniem organu, do rozstrzygania w stosunku do niepełnej dokumentacji modernizacyjnej, albowiem opracowanie powstałe na skutek uwzględnienia uwag jest również elementem dokumentacji modernizacyjnej. Taka kwalifikacja pisma z dnia 24 marca 2014 r. spowodowała zatem brak konieczności wydawania decyzji. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu 3 lipca 2014r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostało opracowanie Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego nr [...]. Na skutek zawartych w przedmiotowym operacie wykazów zmian danych ewidencyjnych zmienione zostały powierzchnie m.in. działek nr: [...] z 0,0215 ha na 0,0211 ha, nr [...] z 0,4327 ha na 0,4287 ha, nr [...] z 0,0123 ha na 0,0100 ha. Ujawnienie przedmiotowego opracowania w operacie ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w dniu 9 lipca 2014r. zmianą nr [...]. Zawiadomienie o wykonaniu zmiany, o której mowa wyżej, zostało wysłane 24 lipca 2014r. m.in. M. M. Organ dodał, że w dniu 19 sierpnia 2014r. skarżąca odebrała osobiście w siedzibie Wydziału Geodezji UM dodatkowy egzemplarz zawiadomienia o zmianie podając, że egzemplarza przesłanego pocztą nie otrzymała. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie M. M. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2015r. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2015r. nr [...] Prezydent Miasta odrzucił zarzuty M. M. złożone do danych objętych modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Nr [...] jednostka ewidencyjna K dotyczących zmiany powierzchni działki ewidencyjnej Nr [...] objętej księgą wieczystą Nr [...] oraz zmiany szerokości działki Nr [...] - droga objętej księgą wieczystą Nr [...], następnie uzupełnionymi o żądanie pomiaru działki Nr [...], zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną w dniu 27 marca 2014r. przez geodetę, wpisaną do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 lipca 2014r. pod numerem [...]. Pismem z dnia 10 września 2015r. M. M. wniosła o umorzenie postępowania sądowego w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia w formie decyzji administracyjnej sprawy w przedmiocie złożonych przez nią zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż decyzja została wydana dopiero w dniu 26 sierpnia 2015r. W tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niemniej jednak skarżąca uważa, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż od daty wpływu zarzutów, tj. od dnia 25 marca 2014r., do dnia podjęcia czynności w sprawie (zawiadomienia z dnia 20 lipca 2015r., doręczonego w dniu 24 lipca 2015r.), a w ostateczności do wydania decyzji (26 sierpnia 2015r.) upłynęło odpowiednio 16 i 17 miesięcy. Niewątpliwie zatem terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a., bezskutecznie upłynęły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 24a ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.), projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 2 grudnia 2013r. pod nr [...] wykonano modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna K. Okres wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków trwał od dnia 7 do dnia 27 stycznia 2014r. Z kolei w myśl art. 24a ust. 6 tej ustawy, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Natomiast art. 24a ust. 7 w/w ustawy przewiduje, że upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. W dniu 7 stycznia 2014r. M. M. złożyła do Protokołu zastrzeżenia do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie granicy drogi działka [...] z działką [...]. Powyższą uwagę organ uznał za zasadną, co zostało odnotowane w w/w Protokole. Również pismem z dnia 9 maja 2014r. Prezydent Miasta poinformował M. M., że uwaga zgłoszona 7 stycznia 2015r. uznana została jako zasadna. Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Art. 24a ust. 9 tej ustawy przewiduje, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. W dniu 25 marca 2014r. M. M. złożyła kolejne pismo do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, w którym zakwestionowała powierzchnię działki nr [...], stanowiącej jej własność oraz szerokość działki nr [...] (droga dojazdowa – będącą współwłasnością skarżącej). Zgodnie z art. 24a ust. 10 w/w ustawy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z analizy powyższych przepisów wynika, że pismo skarżącej z dnia 24 marca 2014r. winno zostać potraktowane jako zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, o których mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W piśmie tym skarżąca zakwestionowała powierzchnię działki nr [...], stanowiącej jej własność oraz szerokość działki nr [...] (droga dojazdowa - współwłasność skarżącej). Oświadczyła również, że nie wyraża zgody na wykonane prace geodezyjne, zaskarża wykonany plan modernizacyjny i wnosi o zmianę tego planu, aby zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym działka nr [...] miała powierzchnią 45 a 32 m2, zaś działka nr [...] na całej długości posiadała szerokość co najmniej 3 m. Należy uznać, że użyte w przepisie art. 24a ust. 9 ustawy sformułowanie, że każdy może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (tj. o tym, iż projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych, nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją, przed obwieszczeniem powyższej informacji. Zarzuty te winny być przez organ rozpoznane w formie decyzji (art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przewidziany art. 24a ust. 9 termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt III SAB/Kr 30/07). W niniejszej sprawie zarzuty wniesione przez M. M. zostały rozpoznane przez organ dopiero decyzją z dnia 26 sierpnia 2015r. nr [...], a więc po 17 miesiącach od złożenia przez skarżącą zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu w rozpoznaniu tych zarzutów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nierozpatrzenie zarzutów skarżącej w formie decyzji nie było uzasadnione. Usprawiedliwienia dla uchybienia terminu nie może stanowić błędne przyjęcie przez organ, że zarzuty te stanowiły dalszą korespondencję strony w niniejszej sprawie, skoro treść tych zarzutów i data ich wniesienia przez skarżącą nie pozostawiały wątpliwości co do ich charakteru prawnego i intencji strony skarżącej. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt I wyroku, tj. uznano, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 26 sierpnia 2015r. nr [...] rozpoznającej zarzuty skarżącej, Sąd - działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w pkt II wyroku umorzył postępowanie dotyczące zobowiązania organu do wydania decyzji rozpoznającej zarzuty, gdyż bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, skoro wydana już ona została przed dniem orzekania przez Sąd. Zawarte w pkt III wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.