III SAB/Kr 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. – K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 lutego 2010 r. I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r., II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. W dniu 16 lipca 2013 r. J. P. – K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z jego wniosku z dnia 8 lutego 2010 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. J. P. – K. zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z wnioskiem o zlokalizowanie georadarem miejsca spoczynku szczątków jego krewnego J. S., które mają spoczywać pod nawierzchnią asfaltową drogi krajowej nr [...] w miejscowości P w gminie S, a następnie ich ekshumację i ponowne pochowanie w grobowcu rodzinnym parafialnym na S w K. Postanowieniem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej znak: [...] z dnia 16 lutego 2010 r. przekazano podanie J. P. – K. do Wojewody. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. z 1933 r. Nr 39, poz. 311 z późn. zm.) Wojewodzie przysługuje prawo zarządzenia ekshumacji zwłok z grobu wojennego i przeniesienia ich do innego grobu. Ekshumacja dokonywana jest na podstawie zarządzenia Wojewody. Nie prowadzi się w tej sprawie postępowania administracyjnego, które powinno być merytorycznie rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej. Podkreślono, że do zadań wojewody należy opieka nad mogiłami, które wskazuje art. 1 ust. 1 przytoczonej wyżej ustawy. Za taką, w tym przypadku mógłby być uważany grób osoby wojskowej, poległej lub zmarłej z powodu działań wojennych. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy przystąpiono do ustalenia, czy istnieją prawne podstawy uznania domniemanego miejsca spoczynku J. S. (o nieustalonej lokalizacji) za grób wojenny zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono: J. S. urodził się w 1888 r. w Z k. L, jako syn J. i A. M. z domu S. Z zawodu był handlowcem, mieszkał w S (obecnie Republika Ukrainy). W dniu 26 kwietnia 1943 r. poślubił W. F. W lipcu 1944 r. J. i W. S. podróżowali osobno w kolumnie samochodów ciężarowych z N do T (min. 3 pojazdy). W miejscowości P kolumna ciężarówek została ostrzelana (lub zbombardowana) przez lotnictwo sowieckie w wyniku czego pojazd, w którym podróżował J. S. spłonął, powodując jego śmierć. Na rozkaz żołnierza niemieckiego ciało zostało pochowane w rowie przy drodze z R do K (obecnie droga krajowa nr [...]) przez mieszkankę P, A. S. (Protokół z dn. 8 lutego 1973 r). Ani w 1944 r., ani po zakończeniu II Wojny Światowej W. S. nie podjęła starań o ekshumację męża i przeniesienia jego ciała na cmentarz ani o oznaczenie jego mogiły. Dopiero w 1972 r. wystąpiła do sądu o uznanie J. S. za zmarłego. Zgodnie z oświadczeniem W. S., jej mąż J. S. był z zawodu kapitanem Wojska Polskiego. Natomiast odpis skróconego aktu małżeństwa J. i W. S. podaje, że J. S. był z zawodu handlowcem. Wojewoda podał, że w świetle przedstawionych przez J. P. – K. oraz zgromadzonych dowodów wykluczono uznanie miejsce pochowania J. S. za grób wojenny ze względu na to, że fakt ostrzelania pojazdów przez lotnictwo sowieckie nie nosi znamion planowanej represji przez okupanta niemieckiego bądź sowieckiego (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy). Kierując się twierdzeniem W. S., że jej mąż był kapitanem WP, podjęte zostały kroki w celu ustalenia, czy zmarł on z powodu działań wojennych będąc osobą wojskową. W tym celu wystąpiono do: Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa, Wojskowego Centrum Dokumentacji Obywatelskiej, Biura Informacji i Poszukiwań Polskiego Czerwonego Krzyża, Instytutu Pamięci Narodowej, Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie, Fundacji "Pamięć". Zwrócono się również do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z pytaniem, czy podczas prac modernizacyjnych prowadzonych przy drodze krajowej nr [...] odnaleziono ludzkie szczątki. Wymienione instytucje odpowiedziały negatywnie. Dalej Wojewoda podał, że Fundacja "Pamięć" skontaktowała się z Volksbund Deutsche Kriegsgraberfursorge e.V w Kassel, Deutsches Rotes Kreuz i Deutsche Dienststelle w Berlinie, w których aktach również nie znaleziono danych na temat J. S. Centralne Archiwum Wojskowe z takim samym wynikiem przeszukało kartoteki akt personalnych oficerów po 1945 r., kartoteki oficerów Departamentu Kadr MON, Księgę Poległych na Polu Chwały żołnierzy Wojska Polskiego, poległych lub zmarłych z ran i zaginionych w czasie II wojny światowej w latach 1943-1945 oraz kartotekę strat bezpowrotnych za lata 1943-1945. Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad poinformowała, że wspomniana trasa została przebudowana w latach 50. ubiegłego wieku, a podczas prac budowlanych na ludzkie szczątki nie natrafiono. Jednocześnie sprawdzano czy nazwisko J. S. występuje w "Roczniku oficerskim" z lat 1923, 1932 i 1939 oraz w "Księdze pochowanych żołnierzy w czasie II wojny światowej". Prócz tego przeprowadzono kwerendę w zbiorach Archiwum Państwowego, Oddział IV - akt najnowszych, wytworzonych po 1945 r. oraz akt jednostek gospodarczych z XIX i XX w. Podjęte czynności dały wynik negatywny. Rada Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa wskazała, że w protokole z dnia 8 lutego 1973 r. w ogólnym opisie dokonanego przez A. S. pochówku, świadek stwierdziła, że nie udało jej się wskazać miejsca pochowania, ponieważ biegnie tam droga, która po wojnie została poszerzona. A zatem brak jest nie tylko oznaczonej mogiły, ale i wiarygodnego wskazania miejsca pochówku (miejsce to nie zostało nigdy oznaczone także przez miejscową społeczność). Także podczas prac modernizacyjnych drogi nie natrafiono na szczątki ludzkie. Wojewoda podniósł, że ze względu na powyższe nie jest więc możliwe wszczęcie procedury uznania za grób wojenny, a następnie zarządzenie ekshumacji. W sprawie mogiły Wojewoda korespondował także z Urzędem Gminy w S. Dokonano ponadto oględzin prawdopodobnego miejsca zdarzenia w P oraz przeprowadzono rozmowę z panią E. Z., córką J. S., nieżyjącego świadka tamtych wydarzeń. W wyniku oględzin stwierdzono, że prawdopodobne miejsce pochówku J. S. może znajdować się po południowej stronie drogi krajowej nr [...], po przeciwnej stronie pomnika H. M., w pasie drogowym wzdłuż działek nr [...] lub [...]. Jak twierdzi E. Z., świadkowie zapamiętali zmarłego jako Niemca, którego ciało pogrzebano w pobliżu modrzewia, rosnącego koło ówczesnej drogi. Drzewo takie zostało wycięte podczas budowy nowego rowu w latach 2002-2005. Podczas tych prac nie zostały odkryte ludzkie szczątki. W ocenie Wojewody uprawnione wydaje się twierdzenie, że szczątki J. S. mogą obecnie znajdować się pod nawierzchnią drogi krajowej nr [...] lub w jej obecnym pasie drogowym. Pismem znak [...] z dnia 23 marca 2010 r. J. P. – K. został poinformowany o przez organ o podjętych działaniach w interesującej go sprawie. Natomiast w piśmie znak [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. poinformowano go o braku podstaw pozwalających za uznanie grobu J. S. za grób wojenny i tym samym przeprowadzenia ekshumacji jego szczątków i ich przeniesienia do innego grobu. Skarżący został poinformowany o postępach w dokonywaniu ustaleń w trakcie spotkań z pracownikami podczas wizyt w Wydziale Rewaloryzacji Zabytków i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. J. P.- K. złożył skargę do Wojewody na pracowników Wydziału Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem znak [...] z dnia 8 lipca 2010 r. poinformowano skarżącego, że uznanie przez sąd J. S. za zmarłego pozostaje faktem bezspornym, jednakże brak jest podstaw pozwalających na wszczęcie przez Wojewodę działań zmierzających do ekshumacji szczątków J. S. i przeniesienia ich do innego grobu. J. P. – K. niezadowolony ze sposobu załatwienia skargi zwrócił się pismem z dnia 25 lipca 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ze skargą na Wojewodę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał skargę do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Do chwili obecnej Wojewoda nie został poinformowany o sposobie załatwienia tej skargi przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dniu 13 września 2010 r. J. P.- K. zwrócił się do Wojewody z żądaniem wystosowania szeregu pism m.in. do GDDKiA i Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego. Pismem [...] z dnia 22 września 2010 r. został poinformowany, że prowadzone postępowanie nie potwierdziło, że miejsce pochowania J. S. stanowi grób wojenny i, że Wojewoda zakończył postępowanie w sprawie. Otrzymał również informację na temat dodatkowych danych o prawdopodobnym miejscu pochówku (wraz z planem sytuacyjnym) przekazanych przez UG S. W czerwcu 2011 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpiło do Wojewody o wyjaśnienie sprawy J. S. W odpowiedzi Wojewoda poinformował o ustaleniach dokonanych w przedmiotowej sprawie, natomiast oryginał pisma J. P. – K. zwrócono do Ministerstwa Kultury i dziedzictwa Narodowego z adnotacją o fakcie, że Wojewoda nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi. Wojewoda poinformował, że na ostatnie wystąpienie J. P. – K. z dnia 20 lutego 2012 r. udzielono mu odpowiedzi pismem znak: [...] z dnia 1 marca 2012 r., że w świetle dotychczasowych ustaleń brak jest podstaw faktycznych, pozwalających na uznanie miejsca spoczynku J. S. o nieustalonej lokalizacji za grób wojenny. Wojewoda podkreślił, że na wszystkie wystąpienia J. P. – K. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi w terminach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawnych, starając się rzetelnie wyjaśnić wszystkie okoliczności i zagadnienia podawane przez skarżącego. Również w trakcie osobistych wizyt wnioskodawca był szczegółowo informowany o przebiegu postępowania. Podniesiono, że w sprawie zarządzenia przez wojewodę ekshumacji z grobu wojennego w celu przeniesienia szczątków do innego grobu istnieje autonomiczna kwestia braku możliwości wskazania miejsca pochówku J. S. (nie potrafiła tego uczynić już w 1972 r. nawet osoba, która pochowała zwłoki - A. S.), ponieważ grób fizycznie nie istnieje. Dokonane dotychczas przez stronę przeciwną do skarżącej ustalenia wykluczają także samą możliwość uznania miejsca pochówku J. S. za grób wojenny. W ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem w 2010 r. podjął szereg działań zmierzających do ustalenia, gdzie znajduje się miejsce pochowania J. S. i czy stanowi ono grób wojenny, a zarówno o wszystkich tych czynnościach, jak i o ich wyniku został niezwłocznie poinformowany wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. o zlokalizowanie georadarem miejsca spoczynku szczątków jego krewnego J. S., które mają spoczywać pod nawierzchnią asfaltową drogi krajowej nr [...] w miejscowości P w gminie S, a następnie ich ekshumację i ponowne pochowanie w grobowcu rodzinnym parafialnym na S w K. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 25 lipca 2010 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę "na indolencję Urzędu", w której wskazywał na niezałatwienie jego sprawy przez Wojewodę, zarzucając organowi nieznajomość obowiązującego prawa. Pismo to spełnia wymogi środka prawnego określonego w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. domagał się od Powiatowego Inspektora Sanitarnego wszczęcia postępowania w sprawie. Następnie w kierowanych do Wojewody pismach: z dnia 10 czerwca 2010 r. (k. 35 i 41) kwestionował brak wszczęcia postępowania w sprawie i domagał się "wszczęcia postępowania w podanym kierunku", z dnia 13 września 2010 r. domagał się podjęcia określonych – wskazanych w treści pisma – działań organu. W piśmie z dnia 5 maja 2011 r. skarżący wskazywał na brak zarządzenia przez organ określonych działań, tj. "zlecenia odpowiedniego badania odpowiednim sprzętem", gdyż lokalizacja miejsca pochowania J. S. wynika jasno z dokumentacji sprawy. Na brak zakończenia sprawy skarżący wskazywał również w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r. Z powyższych pism skarżącego wynika, że od 2010 r. domaga się on od organu administracji publicznej podjęcia określonych działań w zakresie ekshumacji i ponownego pochówku zmarłego krewnego J. S. Organ zakwalifikował żądanie skarżącego jako sprawę należącą do kompetencji wojewody a dotyczącą "ekshumacji zwłok z grobu wojennego i przeniesienia ich do innego grobu". Kompetencja ta wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. z 1933 r. Nr 39, poz. 311 z późn. zm.). Kwalifikacja ta jest w świetle treści pism skarżącego uzasadniona. Z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że groby i cmentarze wojenne pozostają pod opieką Państwa; zwierzchni nadzór nad nimi, polegający na sprawdzaniu i kontrolowaniu działań podległych jednostek pod względem legalności i podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych, sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zachowaniem uprawnień przysługujących Kościołom i innym związkom wyznaniowym oraz wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295, z późn. zm.) oraz uprawnień przysługujących Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa na podstawie ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (Dz. U. Nr 2, poz. 2, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 oraz z 2000 r. Nr 31, poz. 382). Z kolei z art. 8 ustawy wynika upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Spraw Wojskowych i z Ministrem Opieki Społecznej do wydania w drodze rozporządzenia przepisów, określających obowiązki władz i urzędów tak państwowych, jak samorządowych w zakresie utrzymywania i wykonywania opieki i nadzoru nad grobami i cmentarzami wojennemi, jak też właściwość władz w sprawach, przewidzianych w art. 4 i 5. Z § 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 1936 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Opieki Społecznej w sprawie wykonania ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. z 1936 r. Nr 85, poz. 595) wynika, że do zakresu działania wojewody należą "sprawy ekshumacji i przeniesienia zwłok z cmentarza lub grobu wojennego na inny cmentarz lub do innego grobu wojennego". Sprawa ekshumacji i przeniesienia zwłok z cmentarza lub grobu wojennego na inny cmentarz lub do innego grobu wojennego ma w ocenie Sądu charakter indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą tej sprawy są wskazane wyżej ogólne i abstrakcyjne normy prawa administracyjnego, których konkretyzację i indywidualizację powierzono organowi administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tej sprawy ma charakter władczy, jednostronny, a także jest skierowane na zewnątrz administracji publicznej, gdyż jest wydawane w postępowaniu dotyczącym interesów prawnych osób spokrewnionych ze zmarłym. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "sferą administracyjnoprawną cmentarzy komunalnych objęte są zadania, o których mowa w art. 1 ust.1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach. Mają one charakter władczy i załatwiane są w formie właściwej działaniu administracji publicznej, to znaczy w formie decyzji" (wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., II CSK 649/10, LEX 1119402). Do zadań tych ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj.: Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) zalicza "ekshumację zwłok i szczątków". Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych "do grobów i cmentarzy wojennych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z wyjątkiem art. 6". Z kolei z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że "prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą". Oznacza to, że norma zawarta w 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi źródło interesu prawnego podmiotów, których dotyczy postępowanie w sprawie ekshumacji zwłok. Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że postępowanie zainicjowane podaniem skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. powinno być prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i zakończone w formie przewidzianej jego przepisami. Zgodnie z art. 104 k.p.a. "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie kształtuje się zasadny - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być zatem rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że od dnia 24 lutego 2010 r., tj. od dnia kiedy przekazane zostało Wojewodzie podanie skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. organ ten podjął szereg uzasadnionych czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności: - w dniu 5 marca 2010 r. wystąpił o niezbędne informacje na temat okoliczności śmierci J. S., aktualnej lokalizacji miejsca jego pochówku oraz możliwej ekshumacji jego szczątków w okresie powojennym i przeniesienia ich na któryś z pobliskich cmentarzy parafialnych do Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa oraz do Wojskowego Centrum Edukacji Obywatelskiej; - w dniu 12 marca 2010 r. wystąpił do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie informacji, w których latach modernizowano drogę krajową nr [...] na odcinku przebiegającym przez gminę S i sprawdzenie, czy zdarzały się przypadki przenoszenia ludzkich szczątków odkrytych w trakcie tych prac na pobliskie cmentarze parafialne; - w dniu 12 marca 2010 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych Instytutu znajdują się dokumenty dotyczące osoby kapitana J. S., a w szczególności: rzeczywistych przyczyn jego śmierci, lokalizacji grobu oraz możliwej ekshumacji jego szczątków i przeniesienia ich na któryś z pobliskich cmentarzy parafialnych; - w dniu 12 marca 2010 r. wystąpił do Polskiego Czerwonego Krzyża o informacje na temat pochowania kapitana J. S. oraz dotyczące ewentualnej ekshumacji jego szczątków i przeniesienie ich do innego grobu; - w dniu 16 kwietnia 2010 r. wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego o informacje na temat kapitana J. S.; - w dniu 5 maja 2010 r. wystąpił do Wójta Gminy S o informacje na temat obecnego miejsca pochówku J. S. lub dokumentację poświadczającą ekshumację jego szczątków z miejsca zlokalizowanego w okolicach drogim krajowej nr [...] i przeniesienie ich do innego grobu; W dniu 26 maja 2010 r. przeprowadzono kwerendę w zbiorach Archiwum państwowego w K dotyczącą poszukiwań mogiły J. S. O czynnościach w ramach prowadzonego postępowania organ poinformował skarżącego pismem z dnia 23 marca 2010 r. Z kolei pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. poinformowano skarżącego, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazują na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zlokalizowania i wyekshumowania szczątków J. S. Organ kontynuował jednak postępowanie wyjaśniające i pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. wystąpił do Fundacji "Pamięć" o sprawdzenie czy w niemieckich archiwaliach wojskowych znajdują się jakiekolwiek dane dotyczące osoby i okoliczności śmierci J. S. Również pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. organ ponownie wystąpił do Wójta Gminy S o podanie informacji dotyczących osoby i okoliczności śmierci J. S. w oparciu o dokumentację lokalnej parafii, wiadomości na ten temat posiadanych przez mieszkańców miejscowości P. Przeprowadzono również w dniu 24 sierpnia 2010 r. oględziny przypuszczalnej lokalizacji pochówku J. S. i wysłuchano córki E. Z., tj. osoby, która do protokołu z dnia 19 lipca 2010 r. udzieliła informacji na temat okoliczności śmierci i miejsca pochówku J. S. Pismem z dnia 22 września 2010 r. poinformowano skarżącego o wynikach postępowania i o jego zakończeniu. Analizując akta sprawy oraz mając na uwadze przedmiot postępowania w sprawie, znaczny upływ czasu od dnia śmierci J. S. i wynikające stąd ograniczenia dowodowe, zarzuty podnoszone w toku postępowania obligujące organ do ich zbadania i oceny, należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. W doktrynie podkreśla się trudność w zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej i podnosi, że cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi" (A. Matan: Komentarz do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012). Organ powinien był zatem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwić sprawę nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie stanowi okoliczność podlegającą badaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bada efektywność podejmowanych działań, ich adekwatność do przedmiotu postępowania i dyscyplinę czasową organu w tym zakresie. W okresie dwóch miesięcy od dnia 24 lutego 2010 r. organ sukcesywnie występował do organów i instytucji mogących mieć informacje na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, przy czym pierwsze wystąpienie miało miejsce w kilka dni po wpłynięciu podania skarżącego. O czynnościach w ramach prowadzonego postępowania organ poinformował skarżącego pismem z dnia 23 marca 2010 r. W ciągu następnych pięciu miesięcy, aż do poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania pismem z dnia 22 września 2010 r. organ w odstępach kilkunastodniowych podejmował kroki w celu uzyskania istotnych w sprawie informacji występując do kolejnych organów mogących dysponować takimi informacjami, prowadził kwerendę w zbiorach Archiwum Państwowego, informował skarżącego, że wyniki dotychczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazują na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zlokalizowania i wyekshumowania szczątków J. S., dokonał oględzin przypuszczalnej lokalizacji pochówku J. S. i wysłuchał wyjaśnień osoby mogącej udzielić informacji na temat okoliczności śmierci i miejsca pochówku J. S. W ocenie Sądu w świetle powyższych ustaleń nie można stwierdzić przewlekłości w sposobie prowadzenia postępowania przez Wojewodę ani do dnia 24 kwietnia 2010 r. (tj. w okresie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy), ani w czasie późniejszym, tj. aż do poinformowania skarżącego pismem z dnia 22 września 2010 r. o wynikach postępowania i o jego zakończeniu. Organ w powyższych okresach podejmował czynności procesowe bezpośrednio zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że art. 12 k.p.a. wprowadza nie tyle zasadę szybkości, co zasadę szybkości i wnikliwości postępowania, a to z kolei nakazuje oceniać sposób jego procedowania w czasie również przez pryzmat wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i dążenia do poprawnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda nie wykonywał czynności pozornych lub też czynności w znacznych odstępach czasowych. Wszystkie czynności organu miały istotny związek z meritum sprawy. Ostatnią czynnością Wojewody w niniejszej sprawie było pismo z dnia 22 września 2010 r. informujące skarżącego o wynikach postępowania i o jego zakończeniu. Innych czynności – jak wynika z akt sprawy – do dnia wydania wyroku organ nie podejmował. W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie we właściwej formie procesowej, tj. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w tym zakresie i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Wojewody do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym podaniem skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. Biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania w sprawie, opisany wyżej charakter czynności organu, nowelizację k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz okoliczność, że brak aktywności organu po dniu 22 września 2010 r. wynikał jedynie z błędnej oceny, że postępowanie w niniejszej sprawie nie wymagało zakończenia w formie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie z opieszałości organu w załatwieniu sprawy, w ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość nie może być kwalifikowana jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznano pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.