III SAB/Kr 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy C I. zobowiązuje Wójta Gminy C do załatwienia wniosku M. G. z dnia 7 czerwca 2008r. w terminie 30 dni, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy C w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt I nin. Wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. S. – Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 420 zł ( słownie: czterysta dwadzieścia złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. M. G. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy C, która jego zdaniem polega na nie wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie likwidacji wybudowanej studni i skarpy w pasie drogi [...] w R, Gmina C. Skarżący wskazał, iż obok biegnie prywatna droga, która powstała kosztem zburzonego odcinka drogi [...], w wyniku czego zablokowano mu wjazd na działkę Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C wyjaśnił, iż w dniu 11 maja 2011 r. do Urzędu Gminy C wpłynęła skarga M. G. na bezczynność Wójta Gminy C, która została rozpatrzona i uznana za bezzasadną przez radę Gminy C w dniu 17 czerwca 2011 r. Na rozprawie w dniu 29 maja 2012r. pełnomocnik M. G. wyjaśnił, iż intencją skarżącego było zaskarżenie bezczynności Wójta Gminy C w rozstrzygnięciu wniosku skarżącego o rozgraniczenie działki nr [...] od działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości R. Pełnomocnik nie był jednak w stanie wskazać daty złożenia przez skarżącego wniosku o rozgraniczenie. Podał, że element ten pojawia się w każdym z pism skarżącego, który powołuje działkę nr [...]. Zdaniem pełnomocnika Wójt Gminy C powinien był potraktować te pisma skarżącego jako wnioski o rozgraniczenie, względnie wezwać skarżącego do ich sprecyzowania. Pełnomocnik wyjaśnił także, iż skarżący jest właścicielem działki przylegającej do działki nr [...], ale domaga się rozgraniczenia działki nr [...] nie ze swoją nieruchomością, tylko z nieruchomością sąsiednią będącą własnością osób trzecich, albowiem uważa, że posiada w tym zakresie interes prawny. Pełnomocnik wskazał nadto, że w aktach sprawy znajdują się zażalenia skarżącego na bezczynność Wójta. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu poprzedzającego jej wniesienie. Wyjaśnił nadto, że na wniosek T. i A. S. toczyło się postępowanie o rozgraniczenie. Natomiast działka nr [...] nie jest własnością Gminy C, którą nią jedynie włada. Pełnomocnik organu podkreślił też, że skarżący nigdy nie składał wniosku o rozgraniczenie działki nr [...], we wszystkich jego pismach jest mowa tylko o studni. Postanowieniem z dnia 29 maja 2012r. ,sygn. akt III SAB/Kr 69/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę M. W uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, że skarżący nie poprzedził skargi na bezczynność Wójta Gminy C zażaleniem wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem sądu, w zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających wniesienie takiego zażalenia w sprawie, którą wskazuje skarżący jako przedmiot bezczynności. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie zażalenia M. G., w wyniku których Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia z dnia 28 lutego 2011 r. [...] oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r. [...] (k. 17), w których wyznaczono Wójtowi Gminy C termin do załatwienia sprawy rozgraniczenia, jednakże to postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło innych działek niż wskazuje skarżący, zostało wszczęte postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008r. na wniosek A. i T. S., a ponadto - jak podaje organ - zakończyło się wydaniem przez Wójta decyzji rozgraniczeniowej a sprawa rozgraniczenia tych działek toczy się w Sądzie Rejonowym. Natomiast bezczynność Wójta Gminy C, której upatruje skarżący w nienależytym utrzymywaniu stanu drogi dojazdowej na prywatnej działce nie będącej własnością gminy, pozostaje poza zakresem form działania podlegających skardze na bezczynność. Zatem także i z tego powodu skarga, jako niedopuszczalna, podlegałaby odrzuceniu, nawet gdyby skarżący należycie wyczerpał tryb poprzedzający jej wniesienie do Sądu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania -art. 3 § 2 pkt 6 i art. 58 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd nie dostrzegł, że skarżący wyczerpał tryb odwoławczy składając 11 maja 2011 r. skargę na brak podjęcia przez Wójta Gminy C rozstrzygnięcia w sprawie działki ewidencyjnej [...], a następnie 30 czerwca 2011 r. zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na uchwałę nr [...] Rady Gminy C z 17 kwietnia 2011 r. Do skargi kasacyjnej załączono kopie powyższych dokumentów. Wraz z pismem stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedłożył kopię pisma skarżącego do Wójta Gminy C z dnia 7 czerwca 2008r., w którym zdaniem skarżącego domagał się on przeprowadzenia rozgraniczenia między działkami [...] a [...] oraz między działką [...] a działką skarżącego. W uzasadnieniach tak skargi kasacyjnej, jak i pisma ją uzupełniającego podkreślono, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie wątpliwości co do treści żądania skarżącego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny Postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt l OSK 2378/12 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom organu, z pism znajdujących się w aktach można wyprowadzić żądanie skarżącego dotyczące ustalenia granic działki nr [...]. Skarga co prawda wyraźnie dotyczyła: decyzji z 12 kwietnia 2011 r. [...] i bezczynności Wójta w kwestii likwidacji studni i skarpy wybudowanych w pasie drogi [...] nazywanych "samowolkami", ale wezwany do sprecyzowania żądania skarżący wskazał, że pomimo wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z 27 kwietnia 2011 r., którym nakazano rozstrzygnięcie sprawy przez Wójta Gminy C w kwestii rozgraniczenia uwzględniającego działkę nr [...], nie podjął on działań w tej sprawie. W postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 kwietna 2011 r. wskazuje się, że 4 kwietnia 2011 r. wpłynęło do Kolegium pismo, w którym skarżący podał, że Wójt Gminy C nie dotrzymał wyznaczonego przez Kolegium terminu w sprawie rozgraniczania działek "nie tylko od działek sąsiednich ale i od drogi [...]". Jednocześnie, w protokole rozprawy przed Sądem pierwszej instancji z 29 maja 2012 r. znajduje się stwierdzenie, że skarżący domaga się rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności odnośnie rozgraniczenia działki [...] od działek [...], [...], [...]. Powyższe zdaniem NSA pozwala uznać że skarżący zarówno w postanowieniu SKO i jak i protokole sądowym wskazywał te same 3 działki ([...], [...] i [...], a być może także [...]. W aktach znajduje się decyzja Wójta Gminy C z 12 kwietnia 2011 r. w przedmiocie rozgraniczenia i nie wynika z niej, żeby organ rozstrzygał w kwestii granic działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby Sąd pierwszej instancji - badając ponownie kwestię dopuszczalności skargi - w pierwszej kolejności rozważył, czy zażalenie skarżącego z 4 kwietnia 2011 r. stanowiło zażalenie o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wobec doprecyzowania skargi na rozprawie 29 maja 2012 r. przez pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., wyznaczają zakres, w jakim sądy administracyjne wykonują fukcje kontrolne wobec administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. kontroli sądowej podlega bezczynność organów administracji publicznej w sytuacjach braku wydania decyzji, zaskarżalnego postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie , bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezłatwienie sprawy w terminie w trybie przewidzianym w art. 37 kpa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku -nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (tak T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, kom. do art. 3 ustawy). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia również wymaga, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt. 1-4a zaskarżenie decyzji, postanowień, oraz innych aktów i czynności - por. T. Woś [w:] Komentarz do P.p.s.a., op. cit, także m. in. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2009 r., II GSK 1101/08, Lex Nr 552736, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. V SA/Wa 2/07, Lex Nr 337771. W sprawie niniejszej wymaga również wskazania, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena taka może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (tak m.in. wyroki NSA: z 3. 09.2008r., l OSK 1311/07, Lex nr 510043, z 17.01. 2012r., l OSK 158/11, Lex nr 1145063, 19.05.2011r.., II GSK 494/10, Lex nr 1081545). Jak też wskazał NSA w wyroku z dnia 31.01.2012r., II FSK 1427/10 : "Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r p.p. s. a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu tej samej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania). W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne". Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy C sąd był więc związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 23 października 2012r., l OSK 2378/12. O dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie decyduje stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd, że skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. ustalenie, że skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy rozgraniczenia działki nr [...] w terminie. Stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego należało rozważyć, czy zażaleniem takim (art. 37 kpa) było zażalenie skarżącego do SKO z dnia 3 kwietnia 2011r.(wpł. do SKO 4.04.2011 r.). Jak wynika z treści tego pisma, skarżący zwrócił się do SKO z powodu niedotrzymania przez Wójta terminu w sprawie rozgraniczenia działek w R nie tylko od działek sąsiednich "ale i od drogi [...]" Wnosił (cyt.) o podjęcie działań do rozwiązania sprawy studni i skarpy w pasie drogi [...]. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że skarżący żalił się do SKO nie tyło na niezałatwienie przez Wójta w terminie sprawy o rozgraniczenie toczącej się z wniosku T. i A. S. ([...]), ale także z powodu niezałatwienia sprawy rozgraniczenia działki [...]. SKO potraktowało pismo skarżącego jako zażalenie na bezczynność Wójta w sprawie [...]. Nie ma to jednak znaczenia dla stwierdzenia, czy skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 kpa. Wniesienie zażalenia w tym trybie jest bowiem tylko warunkiem formalnym wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, niezależnym nawet od tego, czy i jak wypowie się w sprawie organ wyższego stopnia. Pomimo więc, że SKO potraktowało pismo skarżącego z dnia 3.04.2011 r. jako zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy [...], należało uznać że pismo skarżącego do SKO z dnia 3.04.2011 r. stanowiło jednocześnie zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy [...], jak i na niepodejmowanie przez Wójta Gminy C żadnych działań w sprawie rozgraniczenia działki [...]. Zatem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do sądu zgodnie z wymogiem przewidzianym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygając natomiast, czy Wójt Gminy C pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy rozgraniczenia działki [...] stwierdzić należy, co następuje: w piśmie z dnia 7 czerwca 2008r. skierowanym do Wójta Gminy C skarżący wskazywał na okoliczności dotyczące przebiegu drogi gminnej (działka nr [...]) i granic tej działki z działką nr [...] a także z działką skarżącego a to w związku z działaniami osób trzecich polegającymi na "zasypaniu drogi [...]" i korzystaniu z dojazdu nie po tej drodze (dz. [...]), ale po m. in. działce stanowiącej własność skarżącego. Skarżący żądał wyjaśnienia "dlaczego nie ma protokołu rozgraniczenia działki [...] z działką [...], zarzucał, że "działania te są niezgodne z prawem geodezji" a utworzenie skarpy przy jego działce [...] jest samowolą budowlaną. Dalej wskazywał skarżący, że droga biegnąca po działce [...] jest zaniedbana, ale nie ma podstaw aby przebiegała ona działce stanowiącej jego własność. Oświadczył także skarżący, że nie będzie blokował położenia nawierzchni na drodze, tj. działce [...], obok działek stanowiących jego własność. W piśmie tym skarżący zwrócił się do Wójta Gminy C "o rozpatrzenie tej sprawy". Z przedstawionych sądowi akt administracyjjnych wynika, że skarżący domagał się w licznych późniejszych pismach "rozgraniczenia drogi [...]"., względnie "wytyczenia" zburzonego pasa drogi [...]" (pisma 1.12.2009r., 6.07.2010r., 24.08.2010, 24.08.2010r., 20.09.2010r.) zarzucając jednocześnie, ze Wójt nie podejmuje żadnych działań w tym kierunku i że "sprawa nie jest załatwiona" Skarżący miał świadomość, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek T. i A. S., oraz których działek postępowanie to dotyczy, jednak w swoich pismach wyraźnie wskazywał, ze pozostaje niezałatwiona sprawa rozgraniczenia, czy też jak to określał skarżący "wytyczenia granic działki nr [...]". Dowodzi tego również treść pisma skarżącego z dnia 16 kwietnia 2011 r. skierowanego do Wójta Gminy C, a więc już po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 12 kwietnia 2011 r. znak [...] w sprawie rozgraniczenia działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] od działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W piśmie tym skarżący nadal zarzucał Wójtowi nie podejmowanie działań w związku z drogą [...], do której już trzy lata nie ma dostępu ze swojej działki nr [...], ponieważ studnia i skarpa usytuowane są w pasie drogi. W tym samym piśmie skarżący wyraźnie zarzucił organowi bezczynność i wyraził nadzieję że Wójt zgodnie z prawem rozwiąże sprawę jak o to wnosił skarżący w pismach z 7 czerwca 2008r., i 20 września 2010r. Bezpodstawne było więc stanowisko organu sprowadzające się do pomijania treści pism zawierających - konsekwentnie - żądanie rozgraniczenia działki nr [...]. Obowiązkiem organu było zwrócenie się do skarżącego z wezwaniem o sprecyzowanie żądania, wraz odpowiednim pouczeniem o treści przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w zależności od treści odpowiedzi kontynuowanie czynności w sposób wynikający z przepisów prawa materialnego, oraz przepisów postępowania. Organ jednak wielokrotnie ograniczył się do pisemnego informowania skarżącego, że działka nr [...] nie była przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego , tak w toku tegoż postępowania, jak i po jego zakończeniu. Takie działanie organu było niewystarczające i nie mogło wyczerpać toku przewidzianych prawem czynności wynikających z obowiązków organu, wobec treści żądania skarżącego, którego stanowisko podyktowane było właśnie brakiem rozgraniczenia działki nr [...]. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że Wójt Gminy C dopuścił się bezczynności w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a., ponieważ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego o rozgraniczenie działki nr [...]. Biorąc pod uwagę brak wszczęcia postępowania od 2008 r. pomimo licznych i jednoznacznie brzmiących żądań skarżącego a tym samym brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie zgodnie z art. 35 kpa, wynikający także z całkowitego brak rozważenia treści powtarzanego od 2008r. wniosku skarżącego i wyjaśnienia tej treści zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz istniejącym stanem faktycznym zaistniała w sprawie bezczynność Wójta Gminy C miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), co obligowało sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro więc skarga na bezczynność Wójta Gminy C okazała się uzasadniona, należało zobowiązać organ do załatwienia w terminie 30 dni wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2008r. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 250 p.p.s.a.