III SAB/Kr 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Wojewody skargę oddala K. Z. jako mieszkaniec Gminy Miasta i Gminy S, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu Urzędu Wojewódzkiego. Z treści skargi wynika, iż dotyczy ona bezczynności Wojewody odnośnie wydania zarządzenia zastępczego w sprawie pozbawienia A. G. mandatu radnego Rady Miejskiej w S z powodu łączenia przez w/w funkcji radnego z funkcją członka zarządu jednostki OSP w S, która zdaniem skarżącego, prowadzi działalność gospodarczą. Według skarżącego stan ten narusza prawo, art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W konkluzji skargi K. Z. wniósł o "merytoryczne załatwienie sprawy" i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż K. Z. nie ma legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony postępowania. Uprawnienie do wniesienia skargi w sprawie wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzorczy ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej zwaną p.p.s.a.), art. 98a w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej zwaną u.s.g.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według art. 98a ust. 3 u.s.g., przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do zarządzenia zastępczego, z tym, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów, niż ich zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką uchylenia aktu nadzoru powinno być istotne naruszenie prawa. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu nadzoru w przedmiocie braku wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Kontrolę legalności postępowania organu uprawnionego do wydania zarządzenia zastępczego poprzedzać musi ocena dopuszczalności złożonej skargi mając na względzie treści art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie skarga w przedmiocie zarządzenia zastępczego nie ma charakteru actio popularis, która ze względu na ważny interes publiczny przysługuje każdemu obywatelowi mającemu zdolność procesową. Ma ona wyłącznie charakter indywidualny – konkretny, bezpośredni i jest podmiotowo ograniczona. Wskazać należy, że ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 180 poz. 1111), znowelizowano między innymi art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zatem jedną z podstawowych przesłanek stosowania art. 98 ust. 3 u.s.g. jest ustalenie, czyjego w danym przypadku interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanką legitymacji skargowej jest wykazanie przez K. Z. interesu prawnego istniejącego w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, uprawniający skarżącego do żądania działania organu administracyjnego. Podkreślenia, bowiem wymaga, że skarga na zarządzenie zastępcze jest instrumentem oddziałującym na sferę prawną jednostki, na którą kwestionowane rozstrzygnięcie wywarło negatywny, konkretny i realny wpływ. Rozpatrywany przepis w swej treści odwołuje się do "interesu prawnego", a zatem konieczne jest poprowadzenie dalszych rozważań w tym kierunku. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że interes prawny danego podmiotu winien wynikać z konkretnego przepisu prawa i niezależnie od tego, czy będzie to przepis prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, ma to być norma, która świadczy o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Interes prawny musi więc być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 1106/97, publ. LEX nr 43360). W przypadku art. 98a ustawy o samorządzie gminnym chodzi, zatem o taki interes, który da się ustalić, jako interes o wymienionych powyżej cechach, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on interesem prawnym danego podmiotu. Wobec tak dokonanej interpretacji omawianego przepisu stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w złożeniu skargi pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a postępowaniem organu odnośnie zarządzenia zastępczego. Sam fakt przynależenia do określonej wspólnoty samorządowej, nie stanowi jeszcze o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w ewentualnych postępowaniach sądowych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów piastujących funkcje w demokratycznie wybranych organach władzy, w tym przypadku samorządowej. Działanie skarżącego należy rozpatrywać w kategoriach wyłącznie jego indywidualnego interesu faktycznego w dążeniu do pozbawienia pełnienia funkcji przez radnego A. G., a to jest niewystarczające do uzyskania legitymacji skargowej w tym przedmiocie. Reasumując, ocena zaistnienia interesu prawnego skarżącego, o czym mowa w art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym wymagała przede wszystkim wskazania tego interesu prawnego. Samo bycie wyborcą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie nie sposób znaleźć związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego mieszkańca gminy, a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, z której mógłby on wywodzić swoje racje, związane z kwestionowaniem prawidłowości postępowania Wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego, a który to podmiot nie stwierdził przesłanek wygaśnięcie mandatu radnego A. G. w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Tak, więc, przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, a zatem skarżącemu brak legitymacji skargowej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, skoro ustawa o samorządzie gminnym w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego nie przewiduje powszechnej skargi, a w art. 98 ust. 3 i 3a w związku z art. 98a ust. 3 ściśle określa się uprawnione podmioty do wniesienia skargi, a w skardze K. Z. nie wykazał swojego interesu prawnego, skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną orzeczenia jest art. 151 p.p.s.a..