III SAB/Kr 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Rady Gminy L w przedmiocie zmiany nazwy urzędowej części miejscowości S p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. A. M. wniósł skargę na decyzję Rady Gminy L z dnia 10 kwietnia 2014r. pismo z dnia 15 grudnia 2014r. znak: [...] o niepodjęciu uchwały dotyczącej zmiany nazwy urzędowej w miejscowości S z "R" na "oś. S". Pismem z dnia 25 marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał A. M. o wskazanie przedmiotu skargi, tj. czy jest nim pismo Przewodniczącego Rady Gminy L z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...], czy też podtrzymanie przez radnych Gminy L na sesji w dniu 10 grudnia 2014 r. decyzji podjętej przez Radę Gminy L poprzedniej kadencji o braku konieczności zmiany nazwy R na Osiedle S w S, czy też jest nim bezczynność Rady Gminy L polegająca na niezmienieniu nazwy R na Osiedle S w S. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy L skarżący winien był wskazać, czy poprzedził skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. wskazał, że "przedmiotem skargi jest decyzja Rady Gminy L z dnia 10.12.2014r. dotycząca złożonej prośby z dnia 18.11.2014r. na której to "nie stwierdzono potrzeby wszczynania postępowania mającego na celu zmianę urzędowej nazwy części miejscowości S z dotychczasowej R na proponowaną nową: Osiedle S". Skarżący stwierdził więc, że Rada Gminy L nie podjęła w tej materii żadnej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że przedmiotem skargi A. M. jest bezczynność Rady Gminy L polegająca na niepodjęciu uchwały w sprawie zmiany nazwy urzędowej części miejscowości S z "R" na "oś. S". Skarżący wprawdzie wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Rady Gminy L z dnia 10 grudnia 2014r., jednak z akt sprawy wynika, że w tym dniu Rada Gminy nie podjęła żadnej decyzji, a jedynie podtrzymała na sesji swoje wcześniejsze stanowisko, że nie ma potrzeby podejmowania uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem o zmianę nazwy części miejscowości S (por. protokół sesji z dnia 27 listopada 2013r. nr [...] i protokół sesji z dnia 10 grudnia 2014r. nr [...]). Odnosząc się z kolei do samej skargi należy stwierdzić, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), który stanowi: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego albo w przepisach szczególnych w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a.). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika również, iż niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W tych zatem sprawach skarga służy wyłącznie na wydane akty, a nie na bezczynność w ich wydaniu. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Jeżeli natomiast skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Rady Gminy L polegająca na niepodjęciu uchwały w sprawie zmiany nazwy urzędowej części miejscowości S z "R" na "oś. S". Rada Gminy jest organem kolegialnym, a jedyną formą w jakiej może ona wyrazić swoją wolę jest uchwała. Powoduje to, że skarga na bezczynność polegającą na niepodjęciu uchwały jest niedopuszczalna, gdyż skargi na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego zostały wymienione w pkt 5 i 6 § 2 art. 3 p.p.s.a., a więc pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wskazać nadto należy, że akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego, jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W świetle powyższego przepisu skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe wówczas gdy po pierwsze - zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczy czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, po drugie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a po trzecie - musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II SAB/Wr 14/07). Jak to już zostało wyżej wskazane przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy L polegająca na niepodjęciu uchwały w sprawie zmiany nazwy urzędowej części miejscowości S. Należy jednak zauważyć, że Rada Gminy nie jest organem właściwym w sprawie zmiany urzędowych nazw miejscowości i ich części. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612) urzędowe nazwy ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość. Omawiana ustawa nie nakłada jednak na radę gminy obowiązku wystąpienia do ministra właściwego do spraw administracji publicznej z wnioskiem o zmianę nazwy miejscowości lub jej części. Jedynym obowiązkiem rady gminy jest jedynie przeprowadzenie w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami tej miejscowości. Takie konsultacje zostały przeprowadzone w dniu 6 października 2013 r. podczas zebrania wiejskiego. W wyniku przeprowadzonego głosowania większość obecnych na zebraniu osób opowiedziała się przeciwko zmianie nazwy części miejscowości S. Rada Gminy L nie miała więc obowiązku podejmowania uchwały w sprawie zmiany nazwy urzędowej części miejscowości S, tym bardziej, że nie była do tego uprawniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu również z tego powodu, że skarżący nie poprzedził jej wezwaniem Rady Gminy L do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma skarżącego, które mogłoby zostać uznane za tego rodzaju wezwanie. Również skarżący w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. nie wyjaśnił, czy poprzedził skargę takim wezwaniem. Należy przy tym wyjaśnić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę czy też zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd zobligowany był do odrzucenia – jako niedopuszczalnej – skargi wniesionej w niniejszej sprawie, co też orzeczono w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.