III SAB/Kr 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbra Pasternak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę W dniu 8 maja 2017 r. do Komendanta Powiatowego Policji wpłynęły następujące pisma K. J.: z dnia 6 maja 2017 r., w którym wniósł o wydanie zaświadczenia o stanie sprawy stanu faktycznego i prawnego sprawy jego konstytutywnego prawa do lokalu mieszkalnego, podejmowanych działań w zakresie realizacji w formie i trybie nakazanych normami prawa powszechnie obowiązującego; z dnia 7 maja 2017 r., w którym wniósł o wydanie zaświadczenia o stanie jego sprawy po prawomocnym i merytorycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA/Wa 1032/08 z dnia 14 stycznia 2009 roku, w zakresie jakie działania i czynności organ podjął w związku z tym wyrokiem stanowiącym kontrolę decyzji KPP nr [...] i organów wyższego szczebla, wywodzących utratę prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 r., w zakresie zebrania kompletnych akt sprawy tym wyrokiem rozstrzygniętej, § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, oraz z art. 32 ustawy zasadniczej, w związku z przedłożonymi zaświadczeniami KWP w R i KWP w G, świadczącymi, że w sprawie rzeczonego prawa i należnych z jego realizacji należności publicznoprawnych jest w demokratycznym i jednolitym państwie prawa bezzasadnie dyskryminowany; z dnia 8 maja 2017 r., w którym wniósł o wydanie zaświadczenia, że sierż. szt. w stanie spoczynku K. J., jako funkcjonariusz Policji w stanie spoczynku posiada konstytutywne prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jako konsekwencja nie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z nakazami prawa powszechnie obowiązującego i wiążącego w jego sprawie indywidualnej, bowiem lokal taki nie został mu przydzielony, jak i organ odmówił mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ nie dokonał zakupu lokalu lub domu, nie prowadzi działania by lokal kupić, ani inwestycji budowlanej. Postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), Komendant Powiatowy Policji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez K. J. treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. J. pełnił służbę od 16 czerwca 1988 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. Nie mając zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w postaci przydziału lokalu mieszkalnego, K. J. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia pobierania równoważnika uregulowana była decyzjami administracyjnymi – [...] Komendanta Rejonowego Policji - gdzie pobierał równoważnik jako funkcjonariusz samotny, oraz wygaszoną decyzją [...] Komendanta Powiatowego Policji, którą przydzielono wnioskującemu równoważnik dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę. W dalszej kolejności organ wskazał, że K. J., będąc zwolnionym ze służby w Policji, został wykluczony z kręgu osób uprawnionych do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tym samym decyzją [...] zostały wygaszone dotychczasowe uprawnienia. Wyrokiem III SA/Wa 1032/08 decyzja została wycofana z obiegu prawnego. Realizując polecenia zawarte w niniejszym wyroku została wydana decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, która w sposób jednoznaczny i ostateczny określiła stan prawny wnioskującego. Decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem III SA/Kr 1018/09 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrok ten jest prawomocny i podlega powadze rzeczy osądzonej. Na mocy posiadanej dokumentacji organ stwierdził, że zgodnie z zapisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. z 2015 r. poz. 900 z późn. zm.) emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego przydzielanego decyzją administracyjną. Organ wskazał, że zapis ten stanowi jedynie wyraz woli ustawodawcy jako abstrakcyjna norma prawna, jednakże żaden podmiot nie może wynosić z niej żadnych konsekwencji prawnych. Samo bowiem ustalenie uprawnień może nastąpić w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, dotyczące przydziału lokalu mieszkalnego, przy założeniu, że Komenda Powiatowa Policji posiadałaby lokal mieszkalny, a takowego aktualnie nie posiada. Organ stwierdził, że prawomocną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji K. J. został wykluczony z kręgu osób uprawnionych do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a do dnia 12 maja 2017 r. nie wpłynął do Komendy Powiatowej Policji żaden wniosek K. J. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - tym samym organ nie mógł odmówić mu jej przyznania. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji uznał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie odzwierciedlałoby ono stanu prawnego i faktycznego. Na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego K. J. wniósł zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji jego wniosków o wydanie zaświadczenia datowanych na dzień 6, 7 i 8 maja 2017 r. i brak jakichkolwiek prawem nakazanych działań i czynności wyjaśniających. Następnie K. J. wniósł skargę na niezałatwienie w terminie instrukcyjnym i zgodnie z nakazami prawa sprawy poprzez wydanie wymagalnego zaświadczenia w związku z postępowaniem zainicjowanym jego wnioskami z dnia 6, 7 i 8 maja 2017 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ, który otrzymał podanie o wydanie zaświadczenia jest prawnie zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalić w jego toku treść zaświadczenia i takie zaświadczenie wydać. Skarżący podniósł, że żądanie jednoznacznie konkretyzować może nie tylko zaświadczenie pozytywne, ale równocześnie zaświadczenie o treści przeciwnej. W związku z brakiem jakichkolwiek prawem nakazanych działań w sprawie jego wniosków skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia jego sprawy o wydanie zaświadczeń ze zobowiązaniem organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia treści zaświadczenia i jego wydania, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a w razie podjęcia postępowania i zgodnego z prawem załatwienia sprawy - że organ pozostawał w przewlekłości, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie od organu kwoty 500 zł. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie, gdyż wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie pozostaje on w bezczynności w rozpatrzeniu wniosków skarżącego. W piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. K. J. odniósł się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z czynnym udziałem strony, zebrać i ocenić istniejące środki dowodowe w sposób należyty, a nie dowolny i wydać zaświadczenie o treści ustalonej, a odmowa wydania zaświadczenia jest możliwa wyłącznie w szczególnych okolicznościach, gdy organ udowodni, że wydać żadnego zaświadczenia w danej sprawie nie może. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji jest nieuzasadniona i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 8 maja 2017 r. zwrócił się do organu z wnioskami o wydanie zaświadczeń o żądanej przez niego treści. Z uwagi na to, że wnioski te dotyczyły tej samej kwestii, tj. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zostały one rozpatrzone przez organ łącznie w jednym postanowieniu z dnia 15 maja 2017 r. nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioski skarżącego z dnia 6, 7 i 8 maja 2017 r. zostały rozpatrzone, a co za tym idzie organ nie pozostaje w bezczynności, która mogłaby skutkować uwzględnieniem skargi. Nie można również zarzucić organowi przewlekłości postępowania, gdyż wymienione wyżej wnioski zostały rozpatrzone w ciągu 7 dni od daty ich wpłynięcia do organu. Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.