III SAB/Kr 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku postanawia odrzucić skargę. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości (zwanej dalej w skrócie "Komisją Egzaminacyjną") w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 28 kwietnia 2016 r. o dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną wyznaczonego na dzień 24 września 2016 r. wraz z wnioskiem o zwolnienie od opłaty za egzamin. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Komisja Egzaminacyjna dopuściła się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność Komisji Egzaminacyjnej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Komisji do niezwłocznego załatwienia sprawy z wniosku, o którym mowa wyżej, jednak nie później niż do dnia 9 września 2016 r.; przyznanie od Komisji na rzecz skarżącego kwoty 1000 złotych na mocy 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Komisja Egzaminacyjna nie tylko nie rozpatrzyła wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 1016 r., lecz także nie poinformowała go o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 26 września 2016 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe wnioski zawarte w petitum skargi z dnia 25 września 2016 r. w punkcie 1, 2, 4 i 5, a także zmodyfikował wniosek zawarty w punkcie 3-cim w ten sposób, że w miejsce żądania zobowiązania Komisji Egzaminacyjnej do niezwłocznego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2016 r. - skarżący wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna wniosła o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w ustawie Prawo o notariacie wskazano rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują instytucji zwolnienia od wymaganej przepisami prawa materialnego opłaty. W efekcie skarga na niewydanie postanowienia w przedmiocie zwolnienia od obowiązku poniesienia opłaty nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718, z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a." określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach". W sprawie niniejszej należało zatem przede wszystkim ustalić, czy będący przedmiotem skargi wniosek M. Z. o dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną wraz z wnioskiem o zwolnienie od opłaty za egzamin stanowi akt lub czynność organu administracji publicznej poddany kognicji sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796) przewidują następujący tryb naboru na aplikację notarialną. Zgodnie z art. 71b § 1 Prawa o notariacie egzamin wstępny na aplikację notarialną przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane w drodze zarządzenia. Egzamin wstępny polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego, ze wskazanego w tej ustawie zakresu (art. 71b § 4 Prawa o notariacie). Artykuł 71d Prawa o notariacie ustala warunki egzaminu wstępnego na aplikację notarialną wskazując, że w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku Minister Sprawiedliwości zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o egzaminie wstępnym, w którym podaje w szczególności: 1) termin złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, zwanego dalej "zgłoszeniem"; 2) adres siedziby komisji kwalifikacyjnej; 3) termin przeprowadzenia egzaminu wstępnego; 4) wysokość opłaty za egzamin wstępny, o której mowa w art. 71e § 1 ww. ustawy. W art. 71d § 2 Prawa o notariacie postanowiono, że zgłoszenie powinno zawierać wymienione w tym przepisie dokumenty, w tym wniosek o dopuszczenie do egzaminu wstępnego oraz oryginał dowodu uiszczenia opłaty za egzamin wstępny. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu wstępnego kandydata jest złożenie przez niego w siedzibie komisji kwalifikacyjnej nie później niż 7 dni przed terminem egzaminu wstępnego dokumentów, o których mowa w art. 71d § 2 pkt 4 ww. ustawy. W wypadku nieuiszczenia przez kandydata opłaty za udział w egzaminie wstępnym, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wzywa go w trybie określonym w art. 71d § 4 Prawa o notariacie do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni (art. 71d § 6 tejże ustawy). Jeżeli kandydat pomimo wezwania nie uiścił opłaty za udział w egzaminie wstępnym, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości (art. 71d § 7 Prawa o notariacie). Dalej w art. 71e Prawa o notariacie zamieszczono postanowienia dotyczące opłaty za egzamin wstępny na aplikację notarialną, która stanowi dochód budżetu państwa. Zarówno w piśmiennictwie (por. np. T. Woś w prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – Pr. Zbiorowa pod redakcją T. Wosia, Wyd. III Lexis Nexis 2009, str. 61 i n.) jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2009 r. sygn. akt II FSK 581/08, opub. w Lex nr 573469; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2008 r. sygn. akt II GSK 340/08, opub. w Lex nr 515352) podkreśla się, że podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą łącznie spełniać następujące warunki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, b) muszą mieć charakter publicznoprawny – czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, c) muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, a wreszcie; d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt. Oznacza to, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wówczas poddana jest kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a gdy jej przedmiotem jest ustalenie, stwierdzenie czy potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa służącego temu podmiotowi, który skarży akt czy czynność. Oznacza to zarazem, że to z przepisu prawa ma wynikać obowiązek ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia obowiązku lub uprawnień. Z treści powołanych przepisów wynika, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, ale tylko w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a. Należy zauważyć, że w Prawie o notariacie zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przykładowo wskazać należy na art. 71a § 3 tej ustawy, który dotyczy ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów notarialnych, art. 74h § 11 Prawa o notariacie zgodnie z którym dopuszczalne są skargi na uchwałę komisji odwoławczej w sprawie wyniku egzaminu notarialnego, czy też art. 78a § 5 ww. ustawy dopuszczający skargę w sprawie skreślenia z listy aplikantów. Mocą powołanych wyżej przepisów organy samorządu notarialnego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, oparte wprost na przepisach ustawy o radcach prawnych, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Analiza ustawy - Prawy o notariacie prowadzi do wniosku, że ustawa nie przewiduje instytucji zwolnienia od opłaty za egzamin wstępny na aplikację notarialną. W piśmiennictwie wskazuje się, że opłaty są należnościami za różne czynności urzędowe. Stanowią rodzaj daniny pobieranej przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego za usługi o charakterze publicznym, niematerialnym i niepieniężnym. Ustalane są na podstawie przepisów szczególnych. Ich charakterystyczną cechą jest zatem to, że ani Kodeks postępowania administracyjnego ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują obowiązku i zasad ich poboru, zwrotu, zwolnienia z nich i sposobu ich uiszczania, a tylko niektóre zależą od wyniku postępowania. Organ ma obowiązek pobrania opłaty. Może ją obniżać lub zwalniać z niej jedynie, jeżeli wprowadzające ją przepisy szczególne przewidują taką możliwość (tak też w doktrynie, por. M. Jaśkowska komentarz do art. 261 kpa LEX 2016). W związku z powyższym skoro przepisy Prawa o notariacie kompleksowo regulując kwestie związane z opłatą za egzamin wstępny nie przewidują możliwości zwolnienia od obowiązku jej poniesienia przez kandydata, to nie jest ona opłatą z art. 267 K.p.a. od której w razie niewątpliwej niemożliwości jej poniesienia strona może być zwolniona przez organ. Tym samym skoro Komisja Egzaminacyjna nie ma kompetencji do rozpoznania wniosku w przedmiocie zwalniania od opłaty za egzamin wstępny na aplikację, to skarga na bezczynność w rozpoznaniu takiego wniosku także nie przysługuje. Wniesiona przez skarżącego skarga nie zarzuca bezczynność w zakresie odmowy wpisu na listę aplikantów notarialnych, podjęcia uchwały przez komisję egzaminacyjną w przedmiocie wyniku egzaminu notarialnego lub skreślenia z listy aplikantów, a do tych właśnie spraw Prawo o notariacie przewiduje możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Kognicji sądu administracyjnego poddane są decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności podejmowane w konkretnej sytuacji i adresowane do zindywidualizowanych podmiotów, które rozstrzygają o ich prawach lub obowiązkach, a taką nie jest brak rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie od opłaty za egzamin wstępny na aplikację notarialną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.