III SAB/Kr 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych). Pismem z dnia 24 maja 2017 r. Prokurator Okręgowy – dalej jako "skarżący" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, w przedmiocie uchylenia prawa jazdy B. K. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.) - dalej jako "k.p.a." Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. znak: [...] Starosta uchylił decyzję Starosty z dnia 8 lutego 2007 r. o wydaniu B. K. prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E nr [...] na druku [...] oraz odmówił wymiany prawa jazdy kategorii A, B, C1, C, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE wydanego za granicą, bez sprawdzenia kalifikacji i wydania prawa jazdy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Starosta odwołanie strony wraz z aktami postępowania administracyjnego doręczył organowi odwoławczemu w dniu 18 maja 2015 r. Do chwili obecnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło odwołania strony ani nie wyznaczyło skutecznego terminu do załatwienia sprawy. W związku z powyższym w ocenie skarżącego, organ odwoławczy pozostaje w bezczynności, która stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie rozpoznał wniesionego przez stronę odwołania przez okres prawie 2 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na dzień wystosowania niniejszej odpowiedzi na skargę, sprawa której dotyczy zarzut bezczynności została rozpatrzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2017 r. znak: [...]. W związku z powyższym - w ocenie organu odwoławczego – wniosek o umorzenie postępowania sądowego należy uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 późn. zm.), dalej jako: "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522). W świetle powyższego należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji zobowiązane są do ich przestrzegania, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.) – co do zasady, zaś w przypadku niniejszej sprawy od dnia doręczenia zwrotu akt organowi administracji. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ przez ponad dwa lata tj. od czasu wniesienia odwołania B. K. z dnia 8 maja 2015 r. od decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2015 r. znak: [...] do chwili wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 31 maja 2017 r. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie rozpatrzenia ww. odwołania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Wskazać również należy, że dopiero po wpłynięciu skargi do tut. Sądu, organ odwoławczy podjął czynności w sprawie, które zakończyły się wydaniem decyzji z dnia 23 maja 2017 r. znak: [...] o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2015 r. oraz o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia 8 lutego 2007 r. o wymianie prawa jazdy uzyskanego za granicą w zakresie kategorii A, B, C, D, B+E, C+E nr [...], nr druku [...]. W świetle powyższego uznać należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Niemniej jednak okoliczność rozpatrzenia odwołania już po wniesieniu skargi nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Z uwagi na wydanie decyzji kończącej postępowanie przed organem II instancji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu do Sądu, bezprzedmiotowym stało się jedynie orzekanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, CBOSA). W tych warunkach postępowanie sądowe zainicjowane niniejszą skargą stało się bezprzedmiotowe, dlatego też podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe rozstrzygnięcie nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszenia prawa. Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność w okresie od dnia 18 maja 2015 r. do dnia 23 maja 2017 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania B. K. doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że organ odwoławczy przez ponad dwa lata nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie dopełnił również obowiązku powiadomienia strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jej odwołania. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a jednocześnie ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Podkreślić raz jeszcze należy, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał za celowe i niezbędne wymierzenie organowi grzywny jako konsekwencji negatywnej oceny opieszałości jego działania. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie przewidział przy tym dolnej granicy grzywny. Stąd też zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 1.000 zł, jest wystarczającą sankcją dla organu i uwzględnia cel regulacji ustawowej. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do opisanego powyżej opieszałego działania oraz uzasadniona przedmiotem sprawy. Reasumując, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w myśl art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 149 § 1a ww. ustawy. W punkcie III wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę.